«Настоящий подданный» должен был быть не только приверженцем самодержавия, но и православным, и русским. Как подчеркивает в «Истории России», вышедшей в 1969 году в Лондоне, ее автор Николас Риасановски, основанная на этом триединстве политика царского правительства все яснее обособлялась к концу XIX века от действительности российского общества. Постепенно исчезала вера в самодержавие как в систему будущего, превращаясь в политический анахронизм. Православия было недостаточно для единства многонационального общества, становящегося все более «светским». Национализм же, проявлявшийся в русификации национальных меньшинств, вызывал такую их реакцию, что по сути дела, вопреки желанию сплотить державу, вел к ее раздроблению. Наряду с национализмом многие иные западные идеи — либерализм, утилитаризм и социализм получали среди национальных меньшинств благодатную почву. Ответить на эти вызовы времени косному аппарату царизма оказалось в конце концов не по силам.
На усвоение национальной политики, основанной на принципе «единой и неделимой России», повлияли наряду с внутренними проблемами империи внешнеполитические факторы. Стабилизация западно-европейских и центрально-европейских крупных национальных государств и их включение в империалистическое соперничество было, разумеется, замечено и в Петербурге. Соответственно и России следовало стремиться к сплочению державы, и любые проявления нерусскости стали рассматривать как признаки раздробленности, слабости и даже предательства. А такое нельзя было терпеть в ситуации усиления соперничества между великими державами. Польское восстание 1863 года было также опасно в смысле внешнеполитическом, поскольку западные державы проявляли интерес к происходившим там событиям. После подавления восстания бывшее Царство Польское переименовали в Привисленский край, а его управление, просвещение, церковь и остальную общественную жизнь стремились русифицировать по возможности полностью. Еще более жестоко такую политику осуществлял в Литве подавивший там восстание генерал-губернатор М.Н.Муравьев, прозванный «Вильненским палачом».
Начало осуществления политики русификации в Прибалтике в 1880-х годах было положено как внутриполитическими, так и внешнеполитическими соображениями. Наряду со стремлением ко всеобщей централизации было обращено внимание и на социальное беспокойство, проявлявшееся в деревне. Кроме того, у правительственных кругов России возникли сомнения в лояльности прибалтийского населения, особенно тамошних немцев, в связи с подъемом руководимой Бисмарком Германии.
В Прибалтике, в соответствии с моделью остальной империи, были реорганизованы в основных чертах управление и образование (в том числе и народное просвещение), и в 1880-х годах их стали вести только на русском языке. Лютеранская церковь подверглась дискриминационным действиям, а Дерптский (Тартуский, основанный шведским королем в 1632 году) университет был русифицирован. Устранением немецкого управления, языка и культуры стремились также добиться популярности у местного населения — эстонцев и латышей. Попытка оказалась полностью неудачной, как и «мутатис мутандис» позже в Финляндии. Эстонцы и латыши не были готовы к переходу из-под владычества немецкой культуры и языка к аналогичной русской культурной и языковой гегемонии и ставили на первый план свои национальные интересы. В середине 1890-х годов административный процесс русификации практически остановился на достигнутом к тому времени уровне. Правительство, боровшееся с революционным движением, не хотело доводить ситуацию до крайности, полностью отменяя сословные привилегии прибалтийских немцев, ибо в условиях неудачи «политики обольщения», адресованной коренному населению, немецкоязычную группу населения рассматривали как важный фактор поддержания общественного спокойствия. Хотя русификация образования как в Прибалтике, так и Польше проводилась строго, результаты политики русификации в обоих регионах оказались недостаточными и вопреки замыслу способствовали, словно катализатор, подъему местных национальных движений.
Также целенаправленно стремились «сблизить с государством» украинцев, белорусов, народы Кавказа и Средней Азии. Безжалостное подавление самостийной украинской культуры привело (как в Польше и Прибалтике) к усилению местного национализма, которому способствовали связи с соплеменниками в Австрийской Галиции («Украинский Пьемонт»), где условия были более свободными. Правительство также подозревало южные, мусульманские национальные меньшинства в тяготении к панисламизму, опасаясь, что это может послужить плацдармом для проникновения в пределы империи иноземного империализма. Помимо опоры на военные силы считали предпочтительным «крепкий российский режим» и всемерное подчинение местных точек зрения «общегосударственным интересам». Правительство стремилось к «единой и неделимой России». Согласно сформулированному еще в 1860-х годах публицистом, главным идеологом контрреформ М.Н.Катковым определению, России необходимо было единое государство и сильная русская нация. Такую нацию следовало создать на основе единого для всего населения языка, единой религии и славянской деревенской общины. Всех, кто будет сопротивляться этому. Катков грозился раздавить... Он считал, что даже злейшему врагу не придумать для России худшей доли, чем распространение примера Финляндии, ибо политическому чувству русского народа не может быть ничего противнее федерализма. Одна только мысль об этом вызывает боль.