1. Общая характеристика государственного контроля (надзора), осуществляемого в отношении граждан
1.1. Понятие государственного контроля (надзора), осуществляемого в отношении граждан
Описать существующую совокупность механизмов осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля[2] в отношении граждан[3] невозможно, если с самого начала не определиться, что следует понимать под государственным контролем (надзором). Например, следует ли относить к государственному контролю (надзору) в отношении граждан государственную итоговую аттестацию или единый государственный экзамен, контроль за наличием проездных документов или контроль за общественным порядком, осуществляемый патрульно-постовой службой органов полиции (например, контроль за соблюдением запрета курения табака на отдельных территориях или контроль за соблюдением тишины в ночное время)?
Следует отметить, что понятие государственного контроля (надзора) не только в части осуществления его в отношении граждан, но и в целом очень размыто. Существуют различные трактовки и понимания государственного контроля.
В соответствии с основными положениями теории управления контроль – важнейшая функция любой действующей организации, выполнение которой позволяет обеспечить достижение поставленной цели[4]. Контроль – это «прежде всего наблюдение, проверка чьей-либо деятельности и реагирование в случае выявления отклонения (правонарушения). Как контроль, так и надзор направлены прежде всего на коррекцию поведения, деятельности и сдерживание, упреждение их от отклоняющихся форм»[5]. Как указывает О.Е. Савенко, определением сущности контроля как самостоятельной функции является понимание его в качестве деятельности, состоящей в выявлении отклонений фактических параметров управленческой деятельности от нормативных[6].
С.В. Семенов и А.В. Чаплинский, анализируя указанные подходы к определению содержания контроля, определяют специфическое содержание функции государственного контроля. Под ним они рассматривают сложную системную функцию, главной целью которой является обеспечение исполнения законодательства Российской Федерации, направленного на охрану конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, законных интересов граждан, общества и государства, на соблюдение законности и правопорядка в государстве в целом[7].
При этом отмечается, что контроль, в отличие от надзора, представляет собой более широкое и объемное понятие, не ограниченное кругом вопросов, связанных с соблюдением законности. Указанные авторы отмечают, что данная точка зрения нашла отражение в большинстве учебников по административному праву.
Однако в настоящей публикации нет смысла останавливаться на тонкостях различий между контролем и надзором, так как это еще более усложнит задачу исследования. Здесь и далее понятия государственного контроля и государственного надзора будут употребляться синонимично, как и в действующих на момент издания настоящей публикации отдельных законодательных актах.
Итак, практически все указанные выше исследователи сущностно определяют понятие контроля и следующее из него понятие государственного контроля чрезвычайно широко. Фактически любая проводимая органами государственной власти оценка соответствия соблюдения субъектом обязательных нормативно установленных требований должна быть названа государственным контролем. Именно такого подхода придерживаются авторы «Концепции федерального закона о государственном контроле в Российской Федерации», разработанной в НИУ «Высшая школа экономики»[8].
Обращаясь к нормативному решению проблемы определения содержания государственного контроля, следует указать на Федеральный закон № 294-ФЗ, в котором устанавливается легальная дефиниция такого понятия. В данном законе закреплено, что государственный контроль (надзор) – это деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными и должностными лицами обязательных требований посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований.
2
Далее при употреблении термина «государственный контроль» следует иметь в виду, что все указанное в отношении него также относится и к муниципальному контролю, если из текста не следует иное.
3
В настоящей публикации под гражданами понимаются все физические лица независимо от наличия у них гражданства России. При этом контроль за физическими лицами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, не входит в предмет нашего исследования.
4
5
6
7
8
Модернизация системы контрольно-надзорных полномочий в Российской Федерации: аналитический доклад / колл. авт. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2014.