Двойной риск городской железной дороги
Упоминавшееся в главах 2 и 3 исследование Ольборгского университета о стоимости и частной финансовой поддержке транспортных инфраструктурных проектов показывает, что проекты городских железных дорог в среднем оказались значительно более затратными, чем прогнозировалось[85]. В 44 представленных в исследовании проектах городских железных дорог, для которых данные о перерасходе средств были доступны, средний перерасход средств составил 45 процентов. В 25 процентах проектов перерасход средств был не менее 60 процентов; в 75 процентах проектов перерасход средств составил не менее 33 процентов.
В то же время исследование показывает значительно более низкое количество пассажиров на городских железных дорогах в сравнении с прогнозируемым и, следовательно, более низкие доходы. В 22 проектах городских железных дорог, для которых данные о прогнозируемых и фактических перевозках были доступны, объем перевозок был в среднем на 51 процент ниже прогнозируемого. Для 25 процентов этих проектов фактическое движение было, по меньшей мере, на 68 процентов ниже прогнозируемого; для 75 процентов проектов фактическое движение было, по меньшей мере, на 40 процентов ниже прогнозируемого.
Поэтому угроза жизнеспособности городских железных дорог подступает с двух фронтов: как со стороны затрат, так и со стороны доходов. Городская железная дорога содержит в себе двойной риск: с экономической и с финансовой точек зрения. Возможности финансирования роста издержек, понесенных во время строительства, через рост доходов от увеличения количества пассажиров часто оказываются ограниченными.
В целях проведения более систематического анализа двойного риска городских железных дорог для Ольборгского исследования были взяты все проекты городских железных дорог, для которых были доступны данные как в отношении разницы между прогнозируемыми и фактическими расходами, так и в отношении разницы между объемом прогнозируемых и фактических пассажирских перевозок. Всего было рассмотрено 12 проектов.
В таблице IV.і показаны данные для 12 проектов. Двойной риск с увеличением издержек и более низким, чем прогнозировалось, объемом пассажирских перевозок ясно просматривается для этих проектов, где среднее увеличение расходов составило 40,3 процента, а фактический объем перевозок в среднем на 47,8 процента ниже прогнозируемого.
Имея только 12 наблюдений, необходимо сделать оговорку относительно небольшого количества данных. Тем не менее цифры настолько статистически значимы и подтверждаются гораздо большим количеством наблюдений в других частях анализа, что напрашивается вывод о том, что проекты городских железных дорог являются высокорискованными предприятиями с экономической и финансовой точек зрения, так как риски доходов увеличивают риски стоимости, создавая проекты, риск которых увеличивается вдвое.
Скоростная железная дорога в Германии
История железнодорожного проекта MAGLEV между Берлином и Гамбургом показывает некоторые основные причины ненадежности прогнозов и финансовых предсказаний и их влияния на жизнеспособность. Когда в 1992 г. в отрасли был предложен проект, его сметная стоимость составляла 5,7 миллиарда немецких марок. Пассажиропоток прогнозировался на уровне 15 миллионов в год (до 2010 г.). Когда в 1994 г. правительство решило дать проекту зеленый свет, эти данные были уже скорректированы до 8,9 миллиарда марок и 14 миллионов пассажиров, все еще согласно очень оптимистическим предположениям. На этом основании было учреждено государственно-частное объединение, выделившее 5,6 миллиарда марок государству (за стоимость инфраструктуры) и 3,3 миллиарда марок отраслевому консорциуму (для инвестирования деятельности). Подразумевалось, что финансовый риск ложится на государство. В 1997 г. финансовая схема снова изменилась. Новая стоимость составляла 9,8 миллиарда марок, а пассажиропоток – 12 миллионов. Государство теперь взяло ответственность за затраты на инфраструктуру в 6,1 миллиарда марок, промышленность – за 3,7 миллиарда марок, и риск за деятельность полностью ложился на Deutsche Bahn AG. После изменения в руководстве Deutsche Bahn в 1999 г., согласно внутреннему прогнозу, выходило, что ожидаемый пассажиропоток мог составить всего 6–8 миллионов пассажиров, то есть менее половины прогнозируемого ранее количества. Также, с точки зрения администрации Deutsche Bahn, контроль затрат отсутствовал. На этом фоне новый председатель холдинга, бывший руководитель промышленного предприятия, отказался как-либо рисковать бюджетом Deutsche Bahn. Поскольку отрасль не хотела продолжать рисковать, как и правительство, которое сменилось к концу 1998 г., проект был остановлен.
Хроника развития немецкого проекта MAGLEV ясно демонстрирует политический механизм, стоящий за продвижением мегапроектов, если распределение риска и технические условия реализации четко не определены с самого начала. Промоутеры пытались способствовать политическому процессу принятия решения на государственном уровне, предоставляя стратегические данные по объему транспорта и затратам и одновременно лоббируя свои интересы. Это было сделано настолько эффективно, что министр игнорировал все предупреждения до представления проекта Кабинету министров в 1994 г., который его одобрил. Министр игнорировал даже мнение своего собственного Консультативного научного совета, предоставившего ему два негативных отчета по проекту. Когда процесс продвижения проекта приводит к успешному началу, его трудно затем остановить, поскольку промоутеры и министерство работают совместно и предоставляют стратегические данные по затратам, выгодам и жизнеспособности. Чтобы остановить этот процесс, необходимы внешние силы, такие как частный капитал или новое федеральное правительство, не желающее идти на риск, который промоутеры обычно преуменьшают и затем пытаются переложить на других. Ниже мы покажем, что при разработке мегапроектов очень важно организовать проведение внешних проверок и оценок, призванных контролировать и ограничивать процесс, который, в противном случае, грозит стать анархическим и корыстным средством извлечения прибыли группами заинтересованных лиц[86].
Тогда как новая администрация Deutsche Bahn AG могла остановить проект MAGLEV на достаточно раннем этапе, чтобы избежать чрезмерного риска, для других немецких проектов высокоскоростных железных дорог это оказалось невозможным. Причиной неудач в управлении риском является то, что практически все проекты высокоскоростных железных дорог в Германии прошли следующий цикл развития:
1. Приблизительная оценка выгод, затрат и доходов по стандартной процедуре оценки Министерства транспорта;
2. Включение проекта в Федеральный инвестиционный план перевозок на большие расстояния;
3. Начало подробной разработки рабочего плана проекта, контроль территориальной интеграции со стороны земель (Länder);
4. Новые требования, установленные Länder как предварительные условия внедрения;
5. Новая финансовая оценка, выполненная Управлением планирования, контроль деятельности со стороны Федерального железнодорожного агентства, пересмотр прогнозов, соглашение между государством и Deutsche Bahn AG о разделении затрат, утверждение финансовых планов и распределение государственных платежей в будущие финансовые бюджеты;
85
Bent Flyvbjerg, “Economic Risk in Public Works Projects: The Case of Urban Rail”, paper, forthcoming.
86
Более подробно по проблеме погони за рентой, см.: Mushtaq Н. Khan and К. S. Jomo, eds.,