Другие крупные проекты
Кроме данных о расходах в транспортных инфраструктурных проектах мы изучили данные расходов нескольких сотен других проектов, включая электростанции, дамбы, водохозяйственные проекты, проекты нефте– и газодобычи, системы информационных технологий, космические проекты и системы вооружения[41]. Данные свидетельствуют о том, что другие типы проектов в не меньшей, если не в большей степени обнаруживают тенденцию к перерасходу средств, свойственную крупнейшим транспортным инфраструктурным проектам.
Среди наиболее впечатляющих примеров финансовых перерасходов – Сиднейский оперный театр, реальная стоимость которого превысила проектируемую приблизительно в 15 раз, и сверхзвуковой лайнер Concorde, реальная стоимость которого оказалась в 12 раз выше запланированной[42]. Согласно данным, финансовые перерасходы других крупных проектов не увеличивались и не уменьшались с течением времени и являются обычным явлением как в развитых странах, так и в странах третьего мира. Когда в 1869 г. был построен Суэцкий канал, фактическая стоимость монтажных работ оказалась в 20 раз выше, чем самая ранняя сметная стоимость, и в три раза выше, чем сметная стоимость за год перед началом строительства. Перерасход средств на строительство Панамского канала, завершенного в 1914 г., составил от 70 до 200 процентов[43].
Подводя итог, следует отметить, что феномен перерасхода запланированных средств оказывается типичным не только для транспортных проектов, но и для проектов в других областях (см. таблицу II.іі).
Причины и неизбежность перерасхода средств
Как упоминалось в главе 1, Ассоциация крупных проектов в своей недавней публикации говорит о «многострадальной истории финансовых перерасходов в очень больших проектах в государственном секторе»[44]. Помня о туннеле под Ла-Маншем, который находится в частной собственности, получает частное финансирование и эксплуатируется частной компанией, следует добавить, что не существует явных свидетельств тому, что перерасход средств в крупных проектах является исключительно феноменом государственного сектора или что перерасхода можно избежать, просто разместив проекты в частном секторе, даже если это может помочь усилить дисциплину и ответственность в крупных проектах, как мы это увидим далее (см. таблицу II.ііі).
Тогда как схемы перерасхода средств часто поразительно похожи во многих проектах, причины превышения запланированных расходов обычно различаются. Что касается туннеля под Ла-Маншем, то главной причиной перерасхода средств там стали изменения требований безопасности. В проекте транспортного сообщения Большой Бельт причиной раздутого бюджета стали экологические проблемы и аварии, вызванные наводнениями и сильнейшими пожарами. Транспортное сообщение Эресунд оказалось более дорогостоящим, чем планировалось, из-за необходимости вписать новую крупную транспортную инфраструктуру в густонаселенный Копенгаген, а также другие расходы. Что именно вызывает превышение расходов в крупных инфраструктурных проектах гораздо более сложно предсказать, чем тот факт, что перерасход средств, скорее всего, будет преследовать проекты. Но знание самого факта неизбежности перерасхода средств – необходимая и важная отправная точка для анализа риска и управления им, которую мы отстаиваем в этой книге, и которой сегодня очень не хватает в планировании большинства крупных инфраструктурных проектов. Поэтому на этой стадии нас больше интересует констатация факта неизбежности перерасхода средств, чем причина этого явления.
Заключение: не доверяйте сметной стоимости
На основании доказательств, представленных в этой главе, мы приходим к заключению, что сметная стоимость, используемая в общественных дебатах, печати и принятии решений по разработке транспортной инфраструктуры, зачастую оказывается в значительной степени ложной. Так же как и анализ затрат и результатов, который обычно включает смету стоимости, чтобы рассчитать жизнеспособность и ранжирование проектов. Искажение затрат, вероятно, приводит к неправильному распределению ограниченных ресурсов, отчего, в свою очередь, несут потери те, кто финансирует или использует инфраструктуру, будь то налогоплательщики или частные инвесторы.
Важное политическое значение этой очень дорогой и чрезвычайно важной области государственной политики заключается в том, чтобы общество, политические деятели, управленцы, банкиры и СМИ не доверяли смете стоимости, представленной промоутерами и прогнозистами инфраструктуры. Другой важный вывод состоит в том, что для уменьшения погрешности в сметах стоимости необходимо разработать специальные проверки и балансы, включающие финансовые, профессиональные или даже уголовные наказания за повторяющиеся или предсказуемые ошибки в оценке. В следующих главах мы рассмотрим, что должны представлять собой такие проверки и балансы.
Тот факт, что для крупных проектов характерны большие перерасходы средств, не означает, что не существует примеров добросовестной практики финансовой оценки и управления. Для транспортных инфраструктурных проектов такая практика наиболее характерна в отношении дорог. Но примеры добросовестной практики существуют и в железнодорожных проектах, это, например, строительство высокоскоростных железнодорожных магистралей (TGV) Париж – Юго-Восток и Париж – Атлантик во Франции, где наблюдался лишь небольшой финансовый перерасход, а также продление железной дороги в район Дэнфорта в Торонто и метрополитен в Кёльне[45]. Однако в большинстве проектов существует огромный простор для усовершенствования процедур финансовой оценки и организационных мероприятий по контролю затрат.
3. Спрос на мегапроекты
Прогнозирование спроса является основой для социально-экономической и экологической оценки крупных инфраструктурных проектов. Более того, оценка финансовой жизнеспособности проектов напрямую зависит от точности таких прогнозов. Исходя из данных, касающихся точности прогнозируемого спроса в транспортной отрасли, охватывающих объем перевозок, территориальное распределение транспорта и распределение между видами транспорта, очевидно, что прогнозирование спроса, как и прогнозирование стоимости, несмотря на весь научный прогресс в моделировании, является главным источником неопределенности и риска в оценке крупных проектов.
41
Основные источники: Merewitz,
43
Robert Summers, “Cost Estimates as Predictors of Actual Costs: A Statistical Study of Military Developments”, in Thomas Marschak, Thomas K. Glennan and Robert Summers, eds.,
45
Больше примеров добросовестной практики в отношении оценки расходов и управления, см.: World Bank,