Уничтоживъ интендантовъ, управлявшихъ провинціями, Національное собраніе передѣлило Францію на болѣе мелкія единицы — департаменты и поставило ихъ подъ управленіе выборныхъ совѣтовъ, директорій. Но этотъ новый административный органъ не имѣлъ, какъ по теоретическимъ, такъ и по реальнымъ причинамъ, никакого авторитета. По мнѣнію новыхъ законодателей, «повиновеніе всегда должно быть добровольно, никогда не должно быть вынуждено». Это теорія «дома свободнаго ребенка», примѣняемая въ наше время въ педагогіи. Въ политикѣ она выразилась въ томъ, что въ администраціи было устранено всякое іерархическое подчиненіе; подчиненные были независимы отъ своего начальства; послѣднее ихъ не назначало и не отрѣшало, оно давало имъ только совѣты и дѣлало имъ внушенія. Другой принципъ, примѣнявшійся къ администраціи, заключался въ томъ, что власти никогда не были единоличны, а всегда коллегіальны. Административные органы всегда состояли изъ нѣсколькихъ членовъ — до 8, избиравшихъ изъ своей среды предсѣдателя, который подъ именемъ президента — въ директоріи или мэра — въ общинѣ, пользовался почетомъ, но не властью. До какой степени принципы избираемости на всѣ должности и коллективности господствовали, видно изъ того, что они примѣнялись и къ полиціи! Когда нужно было назначить жандарма, директорія департамента составляла списокъ, полковникъ отмѣчалъ на немъ пять именъ и изъ ихъ числа директорія избирала одного. Избраніе бригадира (унтеръ-офицера) или поручика было еще сложнѣе. Тутъ, кромѣ директоріи и полковника, участвовали еще унтеръ-офицеры и офицеры.
При такихъ условіяхъ департаментскія власти не имѣли никакого авторитета надъ дистриктами и городскими властями. Дѣйствительная власть была передана лишь самымъ низшимъ изъ административныхъ органовъ — общинѣ или муниципалитету, такъ какъ имъ было предоставлено право не только распоряжаться вооруженной силой народа — національной гвардіей, но и самимъ войскомъ. Поэтому, только въ рукахъ муниципалитетовъ та сила, которая залѣзаетъ въ карманъ упрямаго плательщика и обезпечиваетъ поступленіе податей, которая беретъ за шиворотъ бунтовщика и охраняетъ жизнь и собственность, однимъ словомъ — превращаетъ въ дѣйствія обѣщанія и угрозы закона». Распоряжаясь кошелькомъ и мечомъ, муниципалитеты властвуютъ въ странѣ и они сознаютъ свою силу. По ихъ распоряженію разграбляются арсеналы, занимаются гарнизонами крѣпости, останавливаются обозы и курьеры, перехватываются письма; своеволіе муниципалитетовъ все растетъ и становится систематической инсубординаціей; ихъ захваты не знаютъ ни мѣры, ни границъ; ихъ самоуправство проявляется не только въ предѣлахъ ихъ общины, но нерѣдко простирается и на сосѣднія. И такимъ образомъ скоро королевство раскалывается на 40.000 самостоятельныхъ политическихъ тѣлъ.
Вотъ интересные образчики самоуправства суверенныхъ общинъ: городъ Брестъ отправляетъ, несмотря на повторное запрещеніе дистрикта, четыреста человѣкъ съ двумя пушками противъ сосѣдней общины, чтобы заставить ее принять священника, присягнувшаго конституціи. А мелкая община Арнеле-Дюкъ останавливаетъ тётокъ короля, несмотря на паспортъ, выданный министерствомъ, удерживаетъ ихъ у себя, несмотря на распоряженія дистрикта и департамента, продолжаетъ упорствовать, несмотря на спеціальный декретъ Національнаго собранія отпустить ихъ, и посылаетъ двухъ депутатовъ въ Парижъ, чтобы настоять на своемъ. Большинство этихъ волостныхъ и городскихъ управъ были но своему составу едва въ состояніи справляться съ текущими дѣлами въ обыкновенное время, а тутъ на нихъ выпало колоссальное обязательство осуществить революцію, величайшій переворотъ, какой когда либо переживала Франція, ликвидировать старый порядокъ, примѣнить къ дѣлу безчисленные новые законы Національнаго собранія, оберечь населеніе отъ взаимной вражды и междоусобій. Имъ пришлось секвестровать, оцѣнить на четыре милліарда церковныхъ имуществъ, и еще на два съ половиною милліарда имуществъ эмигрантовъ, завѣдовать ими, разбить на участки, продать и заставить заплатить за нихъ. Имъ пришлось выдворить до 8.000 монаховъ и до 30.000 монахинь к обезпечить; экспропріировать 46,000 духовныхъ лицъ, иногда насильно, затѣмъ изгнать, посадить въ тюрьму и содержать. Имъ приходится созывать, размѣщать безчисленныя избирательныя собранія и руководить ими. Составить новые податные списки, распредѣлить между плательщиками новые налоги, новымъ способомъ взимаемые, провѣрять кассу и книги сборщиковъ податей; иногда силою собирать прямые и косвенные налоги; одѣть и вооружить національную гвардію, охранять лѣса, заботиться о подвозѣ продовольствіи, покупать хлѣбъ, иногда за границей, вознаграждать булочниковъ и т. д. Самой энергической и опытной личности, снабженной полномочіемъ свыше, имѣющей въ своемъ распоряженіи дисциплинированную воинскую силу, едва была бы по плечу такая задача — а тутъ, на ея мѣстѣ, муниципалитетъ, у котораго нѣтъ ни авторитета, ни средствъ заставить себя слушать, ни опытности, ни способности, ни даже доброй воли.
«Въ 20.000 муниципій члены общиннаго управленія не умѣютъ ни читать, ни писать». Крестьяне-правители часто не знаютъ даже французскаго языка, и тѣмъ менѣе въ состояніи понять философскій жаргонъ, на которомъ написаны декреты Національнаго собранія. Они приходятъ въ городъ, заставляютъ себѣ истолковать законъ, дѣлаютъ видъ, что поняли, но чрезъ недѣлю возвращаются, ничего не понявши. Однако дѣло идетъ еще хуже, когда они убѣждаются, что уразумѣли смыслъ закона, и принимаются прилагатъ его къ дѣлу. Къ этому невѣжеству ихъ присоединяется осторожный расчетъ, они не хотятъ нажить себѣ враговъ, и, напримѣръ, болѣе чѣмъ годъ спустя послѣ декрета о «патріотической подати» изъ 40.000 общинъ только 2.500 представили податные списки и приступили къ сбору денегъ. Въ городахъ дѣло идетъ лучше: тамъ въ первые два года революціи завѣдываніе дѣлами переходитъ въ руки самой просвѣщенной и либеральный части буржуазіи. Но это та же философствующая буржуазія, которая засѣдаетъ въ Національномъ собраніи, и она такъ же мало способна, какъ и это собраніе, управлять разсыпавшейся націей (nation dissoute). Имъ недостаетъ чутья «общественной опасности» (danger social), которымъ отличается истинный правитель, умѣющій подчинять ощущенія нервной чувствительности общественному долгу.
Къ этому присоединяется другое затрудненіе. Власть, предоставленная муниципалитетамъ для поддержанія общественнаго порядка, дѣйствительна только въ томъ случаѣ, если національная гвардія исполняетъ ихъ приказанія. Но эти выборныя власти не всегда могутъ разсчитывать на покорность своихъ вооруженныхъ избирателей. Нерѣдко, особенно въ селахъ, національная гвардія является съ барабаннымъ боемъ за своимъ мэромъ и заставляетъ его, подъ угрозой штыковъ, своимъ присутствіемъ или даже своимъ приказомъ узаконить насилія, которыя онъ долженъ былъ бы предотвратить; однако, самая главная опасность, которая грозитъ новому порядку, заключается въ томъ, что онъ налагаетъ на гражданъ слишкомъ тяжелое бремя. Каждый гражданинъ несетъ двойную службу, — службу жандарма въ національной гвардіи и службу избирателя на всѣ административныя, судебныя, духовныя и политическія должности. Не проходитъ почти мѣсяца, чтобы избиратели не были созваны, а выборы иногда продолжаются, вмѣсто трехъ дней, три недѣли. Тэнъ разсчитываетъ, что при Національномъ собраніи общественная служба поглощала два дня въ недѣлю, то-есть одну треть времени гражданъ, призванныхъ къ политической дѣятельности.
Такъ какъ эта тяжелая служба падаетъ на людей занятыхъ и трудящихся, то она имъ скоро надоѣдаетъ. Въ первые 6 мѣсяцевъ они несутъ новую службу охотно, — но затѣмъ хотятъ жить для себя: они полагаютъ, что вытащили на своихъ плечахъ завязнувшую въ грязи колесницу — и что этого достаточно; они не намѣрены навсегда запречься въ нее. Число гражданъ, являющихся на выборы, становится все рѣже и рѣже. Но при такомъ отреченіи большинства, верховная власть переходитъ къ меньшинству. Въ обществѣ, гдѣ всѣ должности выборныя, политика становится карьерой для тѣхъ, кто жертвуетъ ей собственнымъ интересомъ, или же ищетъ въ ней личной выгоды — такихъ политиковъ человѣкъ 5–6 въ каждой деревнѣ, нѣсколько сотъ въ городахъ, нѣсколько тысячъ въ Парижѣ. Они-то и есть настоящіе активные граждане (citoyens actifs). За свои хлопоты они пользуются властью, они руководятъ выборами, или избираются сами. Число должностей громадно, — однѣхъ административныхъ около 1.200.000: добыча обильная для людей честолюбивыхъ и для нуждающихся. Такова судьба чистой демократіи, — политика становится спеціальнымъ занятіемъ, и общественныя должности становятся, какъ въ Америкѣ, вознагражденіемъ за этотъ спеціальный политическій трудъ.