В январе 1921 года в Польше был создан Украинский партизанско-повстанческий штаб (УППШ) под руководством Юрия Тютюнника. Польское командование взяло под опеку этот штаб, перебазировав его из Тарнова во Львов (с 1919-го по 1939 год Львов находился в составе Польши) и разместив его в помещении 2-го отдела (разведки) польского Генерального штаба. Во Львове при штабе 6-й польской армии был создан разведывательный отдел — «Эвиденция-2», который патронировал некоторых украинских атаманов. На польской территории (Ровно, Сарны, Тернополь, Кременец, Копиченцы) были созданы пункты разведки и связи с повстанцами Украины. Только за 1921 год в Польше было подготовлено до 500 атаманов и командиров для украинского повстанчества, в основном из офицеров петлюровской армии.
Сотрудникам УППШ и структурам Бориса Савинкова были предоставлены все необходимые технические и материальные возможности для поддержки повстанчества в Украине. Польская разведка обеспечивала «окна» на границе, вооружение, одежду, транспорт, продовольствие, деньги, разрешила привлекать интернированных в польских лагерях солдат армии УНР к повстанческому делу. Польское командование стремилось использовать повстанцев для «активной разведки и диверсий» в глубоком тылу Красной армии.
В то же время правительство Польши формально запрещало легальную деятельность украинских и белорусских повстанческих структур на своей территории. Эти структуры, не имевшие в Польше легального статуса, законспирировали режим своей работы. В Польше петлюровские повстанцы вошли в союз с белорусскими повстанцами и Савинковым. Последний определял количество своих повстанцев в белорусских лесах до 10 тысяч, хотя эта цифра была явно преувеличена вдвое.
УППШ разделил территорию Украины на пять повстанческих групп и 22 района. 1-я — Южная повстанческая группа (контролировала повстанцев на территории Одесской, Николаевской, части Днепропетровской и части Подольской губерний) — состояла из пяти повстанческих районов (1-й Одесский район — атаман Пшонник, 2-й Балтский — Заболотный, 3-й Елизаветградский — Орел-Нестеренко[72], 4-й Александрийский — Деркач, 5-й Днепропетровский — Гнибеда). Руководил 1-й группой атаман Гулый-Гуленко.
2-ю Северную повстанческую группу (6–10-й повстанческие районы) возглавил атаман Мордалевич, а с мая 1921 года — полковник Карый-Яворский. В этой группе особой активностью выделялся 8-й район атамана Орлика, который действовал в районе, в котором в 1919 году вспыхнуло восстание Зеленого. 3-й повстанческой группой руководил атаман Левченко (Черниговская, Полтавская, часть Кременчугской и Екатеринославской губерний), 4-й группой — атаман Брова («махновские» края). В 5-й группе УППШ не назначил общего командира, поскольку влияние петлюровского повстанчества на Харьковщину и Донбасс было незначительным.
В 1921 году резко обострились отношения советских республик с Румынией. Напряженность на Днестре могла в любой момент перерасти в войну. В этой обстановке Бухаресту была необходима «пятая колонна» в лице всевозможных украинских (и не только) атаманов. В Румынии был создан тайный штаб, руководящий украинскими повстанцами, которые базировались в Подольской, Одесской и Николаевской губерниях. В лагерях для интернированных бойцов армии УНР и повстанцев создавались соединения, которые перебрасывались на территорию юга Украины для поддержки повстанчества. В румынских лагерях формально сохранялась структура армии УНР, базировались партизанские отряды (300–350 повстанцев), которые были готовы к рейдам в Украину. Политическое руководство осуществляли Украинский национальный центр в Бухаресте и Информационное украинское бюро в Кишиневе, которые находились под контролем румынского генштаба.
В 1921–1922 годах командующим повстанцами стал генерал-хорунжий Гулый-Гуленко. Центр и штаб в Румынии были связаны с подпольным Повстанческим комитетом в Одессе, под их влиянием находились атаманы, действовавшие на территории Советской Украины, — Сирко, Хмара, Пшонник, Иващенко, Якубченко, Радзиевский. Атаманы К. Бондарук (Лыхо-Храбро), Завгородный и Заболотный поддерживались УППШ, польским и румынским генштабами, комитетом Б. Савинкова.
12 марта 1921 года С. Петлюра подписал приказ о подготовке к восстанию, в котором призывал не начинать «ни одного неорганизованного выступления», ждать приказа о всеобщем восстании в апреле–начале мая 1921 года. Польские власти обещали вооружить и организовать для развертывания восстания ударную группу из двух тысяч интернированных солдат армии Петлюры. Глава УНР заявил: «Я хочу с конницей идти на Украину». Всеобщее восстание и поход в Украину и Белоруссию, планировавшиеся С. Петлюрой, Б. Савинковым и Ю. Тютюнником, польское командование постоянно переносило, хотя наиболее удачным моментом для него была весна 1921 года.