В целом, несмотря на некоторые недостатки, эта конвенция считалась важным шагом на пути к легализации статуса беженцев, и было настоятельно рекомендовано распространить ее на всех эмигрантов и ратифицировать всеми демократическими государствами. Но кроме этих юридических достижений было сделано не так уж много.
Совсем недавно Клаудена Скран вынесла аналогичное суждение. Несмотря на осторожность формулировок, ее взгляд на политику в отношении беженцев в межвоенный период и на роль, которую Лига Наций играла в этих процессах, скорее положительный. Она считает Лигу «форумом для сотрудничества и источником инноваций», не в последнюю очередь потому, что международный режим беженцев, установленный в 1930-х годах, «привел к оценке беженцев как особой категории лиц, заслуживающих преференциального обращения».
Как видно из текущей дискуссии о международном уголовном праве, изменения в международной правовой системе обычно начинаются с уклончивых заявлений. Юридическая практика в таких случаях в основном определялась политической конъюнктурой и господствующими общественными настроениями. Таким образом, расплывчатая терминология может также использоваться ограничительным образом в ущерб интересам беженцев. Конвенция представляет собой декларацию о намерениях, не содержащую обязательств. Ее можно было бы использовать в качестве общего руководства по обращению с беженцами, но она оставляла бы достаточный простор для толкования или даже уклонения от него.
Даже если на международном дипломатическом уровне конвенции рассматриваются как прогресс, их во многих отношениях было недостаточно для защиты беженцев, особенно после событий 1938 года. В июле того же года, накануне конференции в Эвиане, среди организаций беженцев был распространен информационный бюллетень, в котором анализировались результаты предыдущих конференций. Согласно этому тексту, конференции были организованы в полицейском духе и с «резиновыми» параграфами. Даже Конвенция 1938 года не давала беженцам возможности заявить о своих правах. Большинство формальных улучшений, гарантированных конвенцией на бумаге, на практике оказались иллюзорными, когда после аншлюса европейские страны закрыли свои границы для беженцев из Австрии и вернули нелегально прибывших обратно на границу.
Конец «упорядоченной эмиграции»
События 1938 года привели к фундаментальным изменениям на всех уровнях международной политики в отношении беженцев. Нерешительные попытки создать общие стандарты, предпринятые в рамках соглашений 1936 и 1938 годов, были сметены новой волной беженцев после аншлюса Австрии. Немедленной реакцией почти всех потенциальных стран убежища стало поспешное закрытие границ и изобретение более жесткого иммиграционного контроля. Более подробно об этом рассказывается в другом месте, поэтому здесь мы обозначим лишь некоторые общие тенденции. Новые ограничительные правила в разных странах были дополнены внутренними инструкциями отказывать в визе тем, кто был или хотя бы казался евреем, поскольку их подозревали в желании остаться на постоянное место жительства даже по истечении срока действия визы. Более того, реакция на нелегальных иммигрантов стала гораздо более жесткой. Как следствие, беженцы, а иногда даже те, кто их поддерживал, подвергались более высокому риску привлечения к уголовной ответственности и тюремного заключения.
Наблюдалась общая динамика, направленная на скорейшее введение новых ограничений, причем всегда с учетом того, чтобы не отставать от политики соседних стран. Тем не менее некоторые попытки скоординированной реакции на новый кризис беженцев предпринимались. Самая известная из них – Эвианская конференция, состоявшаяся в июле 1938 года. Представители 32 государств были приглашены президентом США Франклином Рузвельтом для решения проблемы беженцев, вызванной аншлюсом. Однако большинство участников с самого начала заявили, что не желают менять свои ограничительные иммиграционные законы. Дипломатия и желание не обидеть немцев определили повестку дня конференции, а также итоговую декларацию, в которой не было открытой критики в адрес антиеврейской политики Германии. Результаты оказались еще более разочаровывающими, поскольку конференция не только не достигла своей первоначальной цели, но, напротив, инициировала цепную реакцию дальнейших закрытий границ.