3 декабря 1882 года министр внутренних дел граф Д. А. Толстой представил на подпись императору разработанное «Положение об устройстве секретной полиции в империи», где в частности говорилось:«Для ближайшего заведования на местах этими розысками могут быть учреждаемы по распоряжению товарища министра, заведующего государственной полицией особые розыскные отделения в составе Жандармских управлений или ведомств общей полиции, по образцу существующих в столицах отделений по охранению общественного порядка и спокойствия».
Важнейшим органом, занимавшимся политическим сыском в Департамент полиции, был Особый отдел. Первоначально он входил в состав 3-го делопроизводства, занимаясь там разработкой секретных сведений и перлюстрацией писем. Как самостоятельная структура он выделяется из него через 17 лет после создания Департамента полиции, т.е. 1 января 1898 года.
В задачи отдела входили политический розыск, руководство внутренней и заграничной агентурой, наружным наблюдением за лицами, занимающимися противоправительственной деятельностью, негласное наблюдение за корреспонденцией и т.д.
Главной же задача состояла в принятии мер по сдерживанию революционного движения в среде низших классов, и особенно среди студентов, которые в значительной степени разделяли идеи об изменении государственного строя.
Механизм политической полиции включал расположенные по всей империи губернские жандармские управления и собственно охранные отделения в больших городах. Как правило, охранные отделения создавались в городах, где возникали комитеты революционных партий. Охранные отделения имели свои регистрационные отделы и библиотеки с революционной и иной запрещенной литературой. Весь руководящий состав охранных отделений должен был быть хорошо знаком с революционной литературой и ясно представлять себе истоки всех разрушительных движений.
Наблюдение за подозреваемыми осуществлялось двумя различными способами, которые должны были дополнять друг друга. С одной стороны, так называемая система наружного наблюдения, а с другой — внутренняя агентура.
Агенты наружного наблюдения назывались филерами и числились в штате охранных отделений и иных розыскных учреждений.
Внутреннее наблюдение было значительно опаснее для врагов строя, чем наружное, потому, что благодаря этому наблюдению власти узнавали о самых тщательно скрываемых событиях в деятельности различных революционных организаций.
Основной задачей внутренних агентов являлось проникновение в революционную среду, прежде всего в партийные ряды. Департамент полиции рассматривал «приобретение и сбережение внутренней и секретной агентуры как единственного вполне надежного средства, обеспечивающего осведомленность».
Не случайно в Инструкции начальникам охранных отделений говорилось: «Наружное наблюдение представляется большею частью вспомогательным, а потому при отсутствии освещения со стороны внутренней агентуры оно лишь в исключительных случаях может дать самостоятельный материал для выяснения сообщества. Поэтому наибольшую выгоду из наружного наблюдения можно получить только при строгом сообразовании его с указаниями внутренней агентуры».
Представители внутренней агентуры назывались «секретными агентами» или «секретными сотрудниками». Эти лица не состояли в штате розыскных учреждений, а их сотрудничество с полицией носило тайный характер.
Основополагающим принципом было, что во всех документах и донесениях, а также в устных сообщениях осведомители никогда не должны подписываться настоящими именами, а только псевдонимами. В отличие от практики службы наружного наблюдения этот псевдоним не должен был быть производным от фамилии, профессии, места проживания, особенностей внешности человека; он выбирался совершенно произвольно.
Только руководители знали настоящие имена агентов, и даже офицеры, которые долго были в контакте со своими осведомителями, как правило, не знали, с кем в действительности имеют дело. Только в Департаменте полиции были списки настоящих имен, и только там, если возникала необходимость, было возможно установить личность агента.