Хотя к исполнению своих обязанностей новые консулы должны были приступить лишь с 1 января 63 года, уже летом 64 года стало ясно, что наступает пора жестоких политических битв. На выборах трибунов победили популяры. Публий Сервилий Рулл и Тит Лабиен тотчас возобновили свои происки, стремясь вызвать новые неурядицы и, используя свое положение, преследовать сенаторов. Рулл вскоре представил проект аграрпого закона, Лабиен выступил обвинителем Гая Рабирия.
Выбранному большим числом голосов Цицерону полагалось осуществлять консульскую власть в нечетные месяцы, в течение которых он имел право появляться всюду в сопровождении ликторов, несших перед ним фасцы; в четные месяцы этой привилегией пользовался его коллега Антоний. Следовательно, в январе 63 года Цицерону предстояло стать во главе государства. Между тем коллегия трибунов в лице Сервилия Рулла представила проект аграрного закона сразу же по вступлении в должность, то есть 10 декабря. Законопроект должен был поступить на голосование в комиции в первых числах января. На долю Цицерона выпало бороться за отклонение законопроекта народным собранием.
Во второй речи «Против аграрного закона» Цицерон рассказывает, как создавался его текст. Трибуны приступили к подготовке проекта сразу же после избрания, в июле; они собирались тайно и результаты своей работы держали в величайшем секрете. Цицерон обратился к трибунам с просьбой ознакомить его с основными положениями проекта — несмотря на все предосторожности, слухи разошлись по городу, и было ясно, что готовится нечто важное. Цицерон обещал — весьма может быть, что вполне искренне, — поддержать закон, если сочтет его полезным для государства. Именно тогда он и пообещал стать «народным консулом», то есть не отвергать заранее меры, сулившие на деле облегчить положение беднейших граждан.
Новоизбранные трибуны не поверили Цицерону и пе раскрыли тайну. Им важно было показать, что они ни в чем не идут даже на самые малые уступки. Рулл и внешностью своей всячески подчеркивал, что он «человек из народа» — появлялся всюду в поношенной одежде, растрепанным и небритым, говорил с простонародным выговором. По всему судя, считал Цицерон, Рулл стремился возродить старою распрю между трибунами и консулами, вернуть худшие времена, предшествовавшие сулланской диктатуре.
День вступления трибунов в должность приближался, и 4 декабря, накануне ид, Рулл собрал сходку. Речь, которую он произнес, была, по словам Цицерона, настолько невнятной, что никто не мог понять, чего он, собственно, добивается. Лишь самые проницательные из слушателей сумели догадаться, что речь идет об аграрном законе. Наконец 10 декабря текст закона официально выставили на всеобщее обозрение, и Цицерон вместе с другими гражданами смог ознакомиться с его статьями. Тогда консул понял, что должен выступить против предлагаемого закона. В первый же день он произнес в сенате речь, указав на опасности, которые таил в себе закон.
Проект Рулла представлял собою очередное звено в долгой цепи аграрных законов, в которой даже законы Гракхов были далеко не первыми. Цель проекта Рулла, как и актов, ему предшествовавших, состояла в том, чтобы наделить участками безземельных граждан; для этого Рулл предлагал создать ряд колоний непосредственно в Италии. Меры, им предложенные, отличались большой сложностью и могли напугать сенаторов. Например, для проведения реформы предлагалось создать коллегию из десяти членов-децемвиров; причем избирать их не всеми тридцатью пятью трибами, на которые делились римские граждане, а лишь семнадцатью, избранными по жребию. Войти в число децемвиров мог только человек, в момент избрания находившийся в Риме (что делало невозможным избрание Помпея). Хотя избирать децемвиров должна была плебейская разновидность народного собрания — трибутные комиции в узком составе, — эти десять человек наделялись империем с полномочиями одновременно религиозными и военными, что приравнивало их к преторам. А раз так, то выборы их подлежали утверждению на основе древнего куриатного закона, дававшего магистратам империй и право ауспиций. Децемвиры, таким образом, приравнивались к высшим магистратам. Они выбирались сроком на пять лет и тем самым конкурировали с обычными магистратами. Главным полем их деятельности становилась Италия, на территории которой их решения не подлежали обжалованию, к тому же они получали право продавать принадлежавшие республике земли во всех провинциях с обязательным поступлением вырученных сумм в казну и расходованием их только на приобретение земельных участков в Италии. Такого рода полномочия, весьма опасные своей неопределенностью, могли повлечь за собой распространение власти Рима на новые земли, чего некоторые круги в Риме добивались издавна, хотя, впрочем, опасались осуществить свои желания на практике. Тут, в частности, вставала такая острая проблема, как проблема Египта, значение которой в ближайшие годы еще более возросло.