«Традиция беззакония пронизывала народную жизнь, вызывая появление множества авантюристов, самозванцев — крупных и мелких…»
Деникин пытался реформировать систему местной власти. По замыслу главкома, на местах должна была быть создана широкая сеть представительских демократических учреждений в качестве твердой опоры, чтобы в перспективе обрести всю полноту самоуправления. Система территориальной демократии должна была строиться на территориальном, а не этническом принципе. Однако все попытки государственного строительства остались в форме нереализованных законопроектов: Добровольческая армия не пользовалась ни авторитетом, ни уважением.
Выборы местного самоуправления в октябре — ноябре 1919 года прошли крайне пассивно, особенно со стороны рабочих. В Харькове, например, явилось к избирательным урнам лишь 10,8 процента рабочих, имеющих право голоса.
Для охраны общественного порядка приказом главкома ВСЮР и постановлением правительства от 25 марта (7 апреля) 1919 года была создана государственная стража. Образцом для нее стала не столько прежняя полиция, сколько жандармерия. Командующий стражей (на этот пост был назначен генерал-майор Б. И. Никольский) получил права командира отдельного корпуса, одновременно числясь помощником начальника управления внутренних дел, а офицеры и рядовые чины считались состоящими в вооруженных силах.
Органами управления государственной стражей являлась и гражданская часть. Штаб ведал комплектованием, дислокацией и прохождением службы, гражданская часть (в ее составе была собственная контрразведка — особый отдел) занималась охраной порядка, предупреждением и пресечением преступлений.
Командиры губернских бригад государственной стражи имели ранг вице-губернатора. Города делились на части во главе с приставами и участки, за которые отвечали участковые надзиратели. В уездах учреждалась должность волостных надзирателей. Численный состав губернских бригад колебался от 2 до 4 тысяч человек. Всего же в штатах государственной стражи к осени 1919 года было 78 тысяч человек — немногим меньше, чем в действующей армии.
Несмотря на столь внушительные силы, власти были не в состоянии справиться с разгулом преступности. Это и немудрено, ибо в распоряжении налетчиков не было разве что танков. В свою очередь блюстители порядка вели себя порой ничуть не лучше бандитов. В мае 1919 года осваговская агентура сообщала:
«Из многих станиц и слобод поступают бесконечные заявления о недовольстве местной стражей. Местная стража грубо обращается с крестьянами и сидит на спине у населения, изо рта которого вырывает чуть ли не последний кусок».
Все та же старая болезнь деникинской администрации…
Из законотворческой деятельности Деникина в сфере государственного строительства отметим восстановление института гражданского брака, мировых судей. Генерал не согласился с отменой смертной казни за «посягательство на изменение существующего строя». На проекте закона он наложил резолюцию, которая вносит ясность в его позицию по данному вопросу:
«Можно изменить редакцию. Но изменить репрессию (смертную казнь) совершенно невозможно. Что же — мелкоте смертную казнь, а главарям — каторга?»
Постановлением Особого совещания, утвержденном главкомом 30 июня 1919 года, регламентировалась деятельность следственной комиссии. Ей разрешалось на освобождаемых от красных территориях приговаривать к смертной казни за принадлежность к руководству советов, а рядовых их членов — осуждать до 20 лет каторги. Если содействие советам было несознательным, то предполагался срок тюремного заключения от 3 до 6 месяцев или штраф от 300 до 20 000 рублей.
Правда, раздавались голоса против введения смертной казни лишь только за одну принадлежность к большевистской партии.
Князь Г. Н. Трубецкой высказывался публично, что в «Совдепии 300 тысяч коммунистов». И если ввести смертную казнь, то это станет актом «не столько правосудия, сколько массового террора». Однако князя не услышали ни Деникин, ни его законодатели…
Деникин создал «Особую комиссию по расследованию злодеяний большевиков» (конец 1918 года) для «информирования союзников с целью доказать общественным и политическим кругам истинную сущность большевизма». Комиссия собрала много обличительных материалов, которые еще ждут исследования. Однако, бичуя большевиков, генерал всемерно пытается скрыть подобные действия в своем лагере. Он негодует по поводу того, что демонстрируется документальная хроника с вешанием и поркой.