Что же касается оценок специалистов, выраженных в немногочисленных статьях, то они разделились: одни увидели опасность появления неэффективного, раздираемого внутренними противоречиями регулятивного института (см., например, материал Юрия Данилова «Остановить монстра!» в № 46 «Эксперта» за 2012 год), другие — наиболее приемлемую в конкретно-исторических условиях России опцию институциональной реформы регулирования в сфере финансового посредничества. Но все сходились в том, что перемены в области надзора на рынке финансовых услуг назрели. Различия в подходах касались целесообразности выбора именно этого варианта и оценок последствий уже принятого решения.
Предыстория
Первый проект реформирования системы надзора и регулирования в финансовом секторе появился на волне усвоения уроков кризиса в августе 1998 года. В конце 1999-го по заказу Федеральной комиссии по ценным бумагам (ФКЦБ, предшественник нынешней ФСФР) британская компания Cadogan Financial подготовила доклад, в котором содержались рекомендации по переходу к кросс-секторальной модели регулирования рынка финансовых услуг в России. Основные доводы в пользу создания единого регулирующего органа сводились к преодолению фрагментарности нормативной базы, усилению независимости регулирующего органа, преодолению дублирования и распыленности функций между ведомствами.
Появление этого исследования совпало по времени со стартом реформы финансового регулирования в Великобритании, главный смысл которой состоял в создании единого органа взамен 11 существующих и лишении Банка Англии надзорных полномочий. Похоже, именно британская модель в ее адаптированном для России виде бралась ФКЦБ за основу. Однако сбыться этим планам было не суждено.
ФКЦБ не имела на тот момент достаточного административного ресурса, к тому же комиссия встретила жесткий отпор Банка России, который полагал, что передача функций надзора и регулирования новому аморфному ведомству подорвет банковскую систему, и без того еще не оправившуюся от жестокого кризиса.
Александр Хандруев
Фото: РИА Новости
Второй этап продвижения в сторону ИФР начался в 2004 году. Наряду с «кавалерийскими атаками» развернулась позиционная борьба с использованием административного и лоббистского ресурсов. При этом удалось сделать практические шаги по частичной централизации функций надзора и регулирования на рынке финансовых услуг.
В середине декабря 2010 года Минфин обнародовал проект указа президента, предусматривающий создание мегарегулятора на базе Росстрахнадзора путем присоединения к нему подчиненной правительству ФСФР. Однако аппаратные кульбиты привели к тому, что упраздненным оказался Росстрахнадзор. 4 марта 2011 года указом президента он был присоединен к ФСФР с передачей всех его функций по контролю и надзору в сфере страхового дела. Но победа ФСФР оказалась пирровой, поскольку наряду с этим ведомство было исключено из правотворческого процесса. Становилось очевидным, что реформирование ФСФР — вопрос времени.
На стыке интересов
Последним и самым, как оказалось, важным шагом на пути к ИФР стали два совещания в правительстве в августе прошлого года, на которых руководство ФСФР поставило вопрос о наделении ведомства полномочиями по разработке нормативных актов, увеличении штатной численности на 400 сотрудников и предоставлении дополнительного финансирования. Финал обсуждения этих вопросов оказался неожиданным: Минфин получил протокольное поручение «проработать возможность создания мегарегулятора».
Уже к 12 сентября 2012 года (рекордные для российской бюрократии сроки!) Минфин подготовил соответствующий доклад, после обсуждения которого в правительстве было принято решение вынести этот вопрос на ноябрьское заседание Открытого правительства. Широкому кругу экспертов было предложено рассмотреть несколько вариантов реформирования организационного построения надзора и регулирования на рынке финансовых услуг. В качестве базовых были выбраны три варианта.
Вариант 1 предполагал концентрацию в ФСФР всех регулятивных и надзорных полномочий (кроме кредитных организаций). Выбор этого варианта означал бы сохранение ограниченной кросс-секторальной модели. Он не получил поддержки, поскольку предполагал существенное увеличение расходов на кадровое, материально-техническое и информационно-технологическое обеспечение ФСФР.
Вариант 2 заключался в преобразовании ФСФР в Агентство по финансовым рынкам при Банке России с концентрацией в нем всех регулятивных и надзорных полномочий в финансовом секторе. В одном подварианте — кроме кредитных организаций. В другом — включая кредитные организации.