Вариант 3 исходил из целесообразности в российских условиях концентрации всех регулятивных и надзорных полномочий в Банке России с преобразованием ФСФР во внутреннюю структуру ЦБ.
Первый вариант однозначно устраивал ФСФР. Категорически против выступало правительство, которое было явно не готово существенно увеличивать финансирование службы. Банк России, вероятнее всего, занимал здесь нейтральную позицию. Вариант 2 в большей степени поддерживался правительством (за исключением, возможно, Минфина) и в меньшей степени ФСФР. Решительно против выступал Банк России, для которого преобразование ФСФР в его дочернюю структуру означало усиление ответственности при размытом контроле и сохранении ведомственной разобщенности. Вариант 3 вполне устраивал правительство, но в еще меньшей степени, чем два предыдущих варианта, — ФСФР. ЦБ вариант 3 казался меньшим из зол.
Финансовая вертикаль
Создание суперведомства в финансовом секторе на базе Банка России органично вписывалось в модель политической системы страны, которая стала складываться после президентских выборов в марте 2012 года. Отличительные признаки этой модели заключаются в дальнейшем укреплении и расширении полномочий президентской власти. Учитывая особый статус ЦБ, порядок назначения его председателя и членов совета директоров, закрепление за ним полномочий по надзору и регулированию всего финансового сектора означало стремление к концентрации также и финансовой власти. Об этом нигде не говорилось публично, но «большевистские» темпы решения задачи (от ее постановки в августе 2012 года до подписания соответствующего указа президента в июле 2013-го прошло меньше года), удивительная для России слаженность работы исполнительной и законодательной ветвей власти дают основание полагать, что этот процесс был политически мотивирован. Наряду с высшими политическими интересами присутствовали интересы и другого порядка: найти решение для задачи создания в Москве международного финансового центра, сложить с себя проблемы кадрового обеспечения и финансирования ФСФР. Но той силой, которая сложила все интересы в один вектор, была все-таки необходимость концентрации финансовой власти в возможно короткие сроки. Именно эта сила не допускала возможности рассмотрения варианта формирования ИФР в другой конфигурации и в более соответствующие взвешенному анализу сроки.
Сказанное, разумеется, не означает, что ЦБ не был заинтересован в формировании на своей основе кросс-секторальной модели регулирования, без перехода к которой мониторинг и профилактика системных рисков будет постоянно пробуксовывать.
В пользу закрепления за Банком России функций ИФР свидетельствует и общемировой тренд повышения роли центральных банков в надзорном процессе. Весь вопрос в том, какими путями двигаться к этой цели и какие устанавливать для ее достижения сроки. Представляется, что для Банка России гораздо более комфортным был бы растянутый на пять-семь лет пошаговый переход к формированию национальной модели ИФР. В самом общем виде алгоритм такого перехода мог бы выглядеть следующим образом.
На первом этапе ФСФР передала бы Банку России полномочия в части надзора и регулирования деятельности страховых и крупных инвестиционных компаний, а также других системообразующих участников рынка финансовых услуг. Параллельно решались бы вопросы развития механизмов координации принимаемых решений и обмена информацией, внесения изменений в законодательную базу не в пожарном порядке, а на системной основе. Ориентировочно этот этап мог бы занять три года, в течение которых ФСФР сохранилась бы в качестве юридического лица, а затраты на ее содержание если и увеличились бы, то, в силу снижения управленческой нагрузки, незначительно.
На втором и последующих этапах можно было бы ставить вопрос либо о присоединении ФСФР к ЦБ, либо о формировании, что было бы более целесообразным, некоей разновидности модели «Твин пикс»*, адаптированной к российским условиям.
Но вариант «мягкой» реорганизации ФСФР был упущен. Примечательно, что на обсуждениях в правительстве, Совете Федерации, Госдуме и в экспертном сообществе этот подход даже не был представлен в качестве возможного варианта. Напротив, политические установки нацеливали бюрократическую машину на высокие обороты. Финальным аккордом ведомственных согласований стало расширенное заседание правительства в январе 2013 года, на котором было принято решение о создании ИФР на базе Банка России и определены чрезвычайно жесткие сроки его выполнения, в том числе в части внесения изменений в законодательную базу.