Важной составной частью земских реформ было уравнение в правах всей шляхты, как в политическом, так и в судебном отношении. В результате реформы и рядовая шляхта, и родовитые князья, и паны составили одно поветовое шляхетское общество, как судебную, военную и административную единицу и как политический орган и избирательную курию. Для проведения этого принципа понадобилось прежде всего прочно установить понятие местного органа самоуправления — повета.
Понятие повета, как известной однообразной по характеру управления и по географическому пространству единицы, выработалось не сразу. Первоначально единицами местного управления и деления были: земли с наместниками во главе (Полоцкая, Витебская, Смоленская, Подляшская, Жмудская со старостой во главе). Земли делились на волости и тивунства (на Жмуди). В собственно Литве, т. е. в воеводствах Трокском и Виленском, единицами местного деления были: староства, державы, волости; староства и державы со старостами и державцами во главе различались лишь по географическому масштабу и по объему власти, которая в большей мере принадлежала старостам, чем державцам. Суд в староствах, державах и жмудских тивунствах принадлежал старостам, державцам и тивунам и суду этому принадлежали и шляхта и не шляхта (господарские крестьяне и непривилегированные города). Старосты, державцы и тивуны становились во главе земского ополчения. Первоначально они заведывали сбором податей со шляхетских имений. Таким образом, это были органы публичного управления, но в то же время они были приказчиками господарского скарба, потому что суд и управление господарскими крестьянами и непривилегированными городами, хозяйственная деятельность этих органов — все эти функции делали их органами частного управления великокняжеских имений. Суд был не столько обязанностью означенных административных органов, сколько очень важной привилегией, потому что соединялся со сбором судебных пошлин и давал большой доход. Таким образом, строгого разграничения по сословиям не было.
Но это смешение касалось только низшей шляхты, жившей на господарских землях. Высшая родовитая шляхта была вне поветов, т. е. она судилась самим великим князем и особо назначенными им лицами, она непосредственно вызывалась на сейм особыми листами и на войну выходила во главе своих почтов, т. е. отрядов, отдельно от мелкой поветовой шляхты. Общегосударственное значение имела воеводская власть, которая распространялась на родовитую шляхту в военном, финансовом и чаще — в судебном отношениях. Но и воевода был старостою-приказчиком по отношению к тем господарским дворам или волостям, которые по обычаю того времени приписывались к воеводству. В географическом отношении понятие поветов было чрезвычайно неопределенно — были поветы совершенно незначительные по пространству и населению и весьма большие.
Поэтому, ввиду предстоящих реформ, прежде всего, была строго определена единица политического и административного деления — повет.