Долгое безначалие наверху самым скорбным образом сказалось на гражданском общежитии. Челобитные от разных правительственных лиц вопиют, что дети боярские вместе со всякими бражниками зернью (в кости) играют и пропиваются, службы не служат, не промышляют и от них всякое зло чинится — крадут и разбойничают и души губят. Один иностранец замечает: «Пьянства так много, что нельзя и поверить… Пропив деньги, закладывают кафтаны, даже шапки, сапоги, рубахи — все, что ни есть за душой, да и бегут нагишом домой». Другой пишет: «Страна была наполнена грабежами и убийствами. Жизнь человеческая ставилась ни во что. Вы можете видеть, как грабят человека, запоздавшего в городе на улице, и никто не ответит на его крики, не переступит порога, чтобы помочь ему». Русские источники дорисовывают картину общего растления, войны всех против всех. Новгородский епископ Феодосий извещает царя, что «в корчмах беспрестанно души погибают без покаяния и без причастия; в домах, на дорогах, на торжищах, в городе, по погостам убийства и грабежи великие, проходу и проезду нет». С убийцами мирились за вознаграждение, не доводя дело до суда. Во время пожаров вместо помощи грабили имущество погорельцев.
И все это творилось на фоне поголовной безграмотности, самого дремучего невежества. Даже многие священники не могли похвалиться «книжным разумением». Обрядность целиком заслонила собою веру; большинство русских людей не могло без подсказки прочитать «Отче наш». Европейские путешественники серьезно обсуждали вопрос, можно ли считать русских христианами. Впрочем, многое в обличениях иностранцев шло от некоторого неприятного недоумения, с каким они обнаруживали, что далекая Московия заселена не немцами и англичанами, а русскими. Европа вряд ли могла похвастать большей «святостью» — достаточно прочитать, что писал, например, о католическом монашестве Лютер…
Вполне естественно, что деятельность нового правительства началась с земской реформы и исправления гражданского и уголовного законодательства. На соборе 1550 года, воздав подобающую честь угодникам Божиим — ходатаям за русскую землю, молитвами которых он «начал править царство свое», — Иван благословился у митрополита и прочих святителей приступить к делу земского благоустроения, переменить и исправить старый, дедовский Судебник 1497 года, чтобы впредь суд был праведный и всякие дела решались законно.
На этом соборе был выработан целый ряд законодательных мер, изменивших всю систему местного управления — в сторону развития самоуправления. Прежде всего правительство попыталось оградить народ от произвола наместников и волостелей, уничтожить многолетнюю тяжбу земщины с кормленщиками.
Земщиной на Руси назывались земли — уезды и волости, — не приписанные к государеву двору. Управлялись они наместниками и волостелями при помощи системы кормлений, то есть извлечения доходов из управляемого округа в пользу администрации. Наместник правил в городе и уезде, волостель — в волости. Каждый правительственный акт наместника и волостеля был сопряжен с известным сбором. Отсюда понятно, что все административное делопроизводство имело значение не столько действий, направленных к поддержанию законопорядка, сколько значение источников дохода для самих управителей. Поэтому должность областного управителя и называлась кормлением: наместники и волостели кормились за счет управляемых в буквальном смысле этого слова. Кормление состояло из кормов и пошлин. Кормы вносились населением в определенные сроки, пошлинами оплачивались деловые бумаги, в которых нуждались отдельные лица. Например, в 1528 году служилому человеку Кобякову дана была в кормление волость Сольца Малая, занимавшаяся солеварением. В жалованной грамоте этому довольно мелкому волостелю перечислено до 14 доходных статей, кормов и пошлин, не считая въезжего корма (то есть подъемных)!
При этом кормление рассматривалось как награда за придворную и военную службу: управление городом или волостью не считалось службой, кормление было одним из средств содержания служилого человека. Видимо, система кормлений была отголоском старинного обычая полюдья — сбора дани князьями с подвластных земель; она настолько укоренилась в русской жизни, что ее можно наблюдать и в наши дни — например, в виде сбора, взимаемого священниками при исполнении треб, или в чиновничьем отношении к своей должности как к доходному месту, к кормушке, предоставленной в его распоряжение государством. В XVI веке эта система, с ее режущим слух названием и оскорбляющим нравственное чувство смыслом, держалась благодаря господству натурального хозяйства и недостатку ходячей монеты. Государственная служба оплачивалась скудно и нерегулярно. Истратившись на службе, наместник или волостель отправлялся на год или два кормиться в волость, поправлять «животы»; потом, с восстановленным достатком, он возвращался в столицу служить, исполнять бездоходные военные и другие поручения государя в ожидании новой кормовой очереди. Понятно, что для кормленщика его правительственные действия служили только поводом и средством к получению дохода. Правда, личный интерес областного правителя побуждал его преследовать лихие дела и карать за них; но у него не было и не могло быть никакого стремления предупреждать их. К каким злоупотреблениям приводило такое управление, читатель уже мог познакомиться на примере псковичей и новгородцев с их бесконечными жалобами на своих наместников.