Если бы я управлял фабрикой, то я бы, наверное, был доволен тем, что государство сурово ограничивает права моих работников на забастовки. Я счел бы это ограничение проявлением созидающей функции государства, а не подавляющей. Коль скоро такое ограничение касается меня непосредственно, оно увеличивает мою свободу, позволяя мне принимать непопулярные среди моих рабочих меры, делать шаги, на которые рабочие наверняка ответили бы прекращением работы, если бы им это было позволено. Я рассматриваю ограничение права на забастовки как средство, поддерживающее порядок и делающее окружающий меня мир более предсказуемым и доступным контролю; в таком «улучшенном» мире моя свобода маневра увеличивается. И наоборот, если бы я был рабочим этой же фабрики, то ограничение забастовок представлялось бы мне актом подавления моей свободы. Наиболее эффективное средство сопротивления хозяевам теперь мне было бы недоступно. Поскольку мои работодатели вполне осознавали бы эту мою ущербность, постольку они не рассматривали бы возможность возмездия с моей стороны как фактор, ограничивающий их свободу при разработке новых планов: я утратил бы большую часть своей способности торговаться с ними. Я не знал бы, сколько неприятных и губительных для меня решений со стороны работодателей может ожидать меня. В конце концов, мой мир стал бы менее предсказуемым, а я сам пал бы жертвой прихоти других людей. Я менее, чем когда-либо, ощущал бы, что контролирую положение вещей. Другими словами, то действие государства, которое мои работодатели воспринимают как предоставление возможностей, я считаю главным образом подавлением моих возможностей.
Итак, мы видим, что в зависимости от ситуации и от смысла вопроса некоторые люди могут переживать как увеличение своей свободы такие действия государства, которые другими переживаются как стеснение свободы, и, наоборот, чувствовать себя подавленными действиями, воспринимаемыми другими как расширение их возможностей выбора. Однако в целом все заинтересованы в изменении соотношения этих двух функций государства. Все предпочли бы максимально расширить предоставляемые им возможности и сократить до минимума необходимое подавление свобод. Понимание того, что является предоставлением возможностей, а что — подавлением, различно, но желание контролировать или по крайней мере влиять на соотношение этих двух функций одинаково. Чем большая часть нашей жизни зависит от действий государства, тем шире распространено и сильнее это желание.
Желая изменить соотношение между функциями предоставления возможностей и подавления, подданные государства требуют для себя все большего влияния на государственные дела и на законы, провозглашаемые и применяемые государством; они требуют реализации в жизни их гражданских прав. Быть гражданином — значит быть не только подданным (носителем прав и обязанностей, каковые определены государством), но и иметь право голоса в определении государственной политики (т. е. в определении этих прав и обязанностей). Другими словами, быть гражданином — значит иметь возможность влиять на деятельность государства и тем самым участвовать в определении и управлении теми «законом и порядком», которые призвано охранять государство. Чтобы оказывать такое влияние на практике, граждане должны пользоваться определенной автономией, быть не зависимыми от государственного регулирования. Должны существовать пределы государственного вмешательства в действия индивида и его способность действовать. Здесь мы опять сталкиваемся с противоположностью таких функций государства, как предоставление возможностей и подавление. Однако на этот раз данные функции относятся к общей способности влиять на государственную политику и противостоять излишним амбициям государства, как только они возникают. Институт гражданства требует, чтобы государство само было ограничено в его способности ограничивать; чтобы государство ничего не предпринимало для сдерживания способности граждан контролировать, оценивать и влиять на его политику; и чтобы, напротив, государство было обязано оказывать содействие такому контролю и делать его эффективным. Например, гражданскими правами нельзя воспользоваться полностью, если деятельность государства окружена секретностью, если «простым людям» невозможно узнать о намерениях и деяниях своих правителей, если эти люди не имеют доступа к фактам, позволяющим им судить о реальных последствиях действий государства.