Тот факт, что мощные административные органы могли быть так легко подчинены молодым офицерам или даже сержантам, показывает, насколько они целиком были просто инструментами воли Петра, а не независимыми полномочными объектами. Царь создал их, чтобы изменять, приспосабливать или даже ликвидировать по своему желанию. Столь абсолютной была их зависимость от него, что можно даже усомниться, насколько они могут быть названы учреждениями в самом полном смысле. Желание Петра создать систему управления, которая была бы безличной и регулировалась в соответствии с законом, было искренним. Кроме того, в свои последние годы он, кажется, предусматривает вовлечение российской знати в управление другими способами, нежели просто использование ее как источник должностных лиц. Указ от 1723 года предусматривал выбор местными землевладельцами в каждом районе «земельных комиссаров» (земские комиссары) для сбора подушной подати, в то время уже имелся даже план учреждения совета знати, который выбирал бы президентов некоторых из коллегий. Здесь, как и в других случаях деятельности Петра, легко заметить конфликт между его инстинктом доминировать, чтобы направлять и управлять всей жизнью России, и искренним желанием поощрять в своих подданных большую инициативу, уверенность в себе и доверие к себе. Но надежда и схемы такого рода были разрушены. Осознание общих корпоративных интересов российским классом землевладельцев было слабым, и в течение долгого времени после смерти Петра в гвардейских полках сосредоточилось его значительно больше, чем в любых административных механизмах. Всеми своими усилиями Петр управлял скорее через людей, чем посредством законов или учреждений. Высокие должностные лица, и еще большее количество людей с персональным влиянием на него, типа Меншикова и Прокоповича, были более важными силами в правительстве, чем любое из его новых административных творений.
Ожесточенная оппозиция реформам, новым идеям, иностранному влиянию любого вида была сильна в России задолго до рождения Петра. Ненависть к иностранному была врожденной в московском обществе в течение поколений. Раскол 1650 года и его последствия были самой яркой иллюстрацией закоренелого консерватизма, неизбежного в таком окружении. Но и вкусы Петра, и многое в его политике было настолько бесцеремонным разрывом с традиционными правилами приличия, что это не могло не усиливать сопротивление переменам его подданных. Общение с иностранцами, путешествия за границей, работа собственными руками в изумляющем разнообразии отраслей, ношение иностранного платья, презрение к традиционному костюму его подданных и бородам, столь дорогим почти для каждого из них, ненависть к Москве и Кремлю, страстная любовь к морю, которого большинство русских никогда не видело, — он презирал почти все внешние проявления жизни, предписанные общим ожиданием того, как должен вести себя русский царь. Созданием большой армии и нового флота, строительством каналов, гаваней и новой столицы он наложил на Россию тяготы, еще неслыханные при его предшественниках, трудности, которые никакой истинный царь, чувствуя себя таковым, не вынуждал бы своих людей нести. Эмоциональное отрицание иностранных моделей и влияний, подлинное опасение значения для православия многих действий Петра в политике, безрассудство, порождавшее страдания от требований царя: все это породило сопротивление. В чрезвычайной форме активного восстания оно показывало себя относительно редко. Стрелецкий бунт в 1698 году, восстание в Астрахани в 1705–1706 годах, восстание казаков во главе с Булавиным в следующем году и крестьянский мятеж в бассейне Волги в 1709–1710 годах, которое распространилось на значительной территории Центральной России, являлись только важными примерами этого. Но заговоры, оскорбление царя, безнадежно развращенного иностранными влияниями, как самозванца, даже как Антихриста, продолжались в течение всего правления Петра, особенно в его первой половине. Кроме того, они были всего лишь внешним проявлением глубокого, непрерывного и обоснованного недовольства, которое, казалось, временами угрожало ниспровержением всех мучительно давшихся царю достижений. Поэтому один аспект правления, отрицательный и часто кровавый, но тем не менее фундаментальный, заключался в постоянной борьбе, попытках сокрушить оппозицию, вынудить упорно сопротивляющееся общество к переменам и жертвам, на которые оно упорно не желало идти.