США, например, так организовали «свободное волеизъявление» населения своих подопечных территорий в Тихом океане, что оно не только «отказалось» от независимости и даже самоуправления, но и «выразило» непреодолимое желание войти навечно в состав Соединенных Штатов. Действия США не нашли поддержки даже у большинства членов Совета по опеке.
Поскольку Устав ООН не упоминал о сроках, в течение которых подопечные территории должны были достигнуть самоуправления или независимости, то, естественно, ни в одном индивидуальном соглашении об опеке (кроме соглашения об опеке над Сомали) об этом ничего не говорилось.
Как видим, положение народов подопечных территорий практически не отличалось от положения народов территорий, деликатно называемых в Уставе ООН «несамоуправляющимися», иначе говоря — колоний. Ведь в статье 73(b) государства, «которые несут или принимают на себя ответственность за управление этими территориями», также обязывались «развивать самоуправление». Юридически их положение было хуже того, в котором находились народы подмандатных территорий категории «А», поскольку последние временно признавались независимыми нациями.
Таким образом, система международной опеки мало меняла положение народов колониальных и зависимых стран. Но даже она вызывала недоверие и боязнь колониальных держав, которые поэтому медлили с конкретным ее осуществлением. Лишь энергичным воздействием Советского Союза объясняется принятие Генеральной Ассамблеей ООН решения, призывающего ускорить представление соглашений об опеке.
Согласно пунктам «b» и «с» статьи 77 в систему опеки могли быть включены также территории, отторгнутые от вражеских государств в результате второй мировой войны, и территории, добровольно переданные государствами, ответственными за их управление. Пункт «с» так и остался нереализованным. Что же касается пункта «b», то он был использован лишь в одном случае — для бывшей итальянской колонии Сомали.
Система опеки распространялась на следующие территории: Британский и Французский Камерун, Британское и Французское Того, Танганьику, Руанда-Урунди, Новую Гвинею, Науру, Западное Самоа, острова Тихого океана к северу от экватора (Маршалловы, Марианские и Каролинские), Сомали.
Суть соглашений об опеке над этими территориями заключалась в следующем. В них определялась управляющая власть. Как правило, это было одно государство. Далее перечислялись условия, на которых осуществляется управление. Обычно речь шла о передаче управляющим органам всей полноты административной, законодательной и судебной власти над территорией.
Сходство положения подопечных территорий с положением колоний усиливалось в связи с тем, что в ряде соглашений предусматривалось объединение их с близлежащими колониями. Такого рода пункты содержались, например, в соглашениях для тихоокеанских подопечных территорий США.
Во всех соглашениях провозглашалась гарантия прав и свобод населения. Однако последующие оговорки сводили их на нет.
Статья 76(d) устанавливала принцип «открытых дверей» для подопечных территорий. Однако он прямо нарушался в ряде соглашений. Так, США — ревнители соблюдения этого принципа, когда речь идет о чужих владениях, полностью игнорируют его на своих подопечных территориях в Тихом океане. В пункте 1 статьи 8 соглашения об опеке над Марианскими, Каролинскими и Маршалловыми островами говорится, что физические и юридические лица любого государства — члена ООН пользуются на подопечной территории правами не меньшими, чем физические и юридические лица любого другого государства — члена ООН, за исключением представителей управляющей власти. Более того, пункт 2 статьи 8 запрещал распространение принципа «открытых дверей» на воздушные сообщения других государств с подопечными территориями. «Предоставление таких прав, — указывается в статье, — должно быть особо оговорено в соглашения между управляющей властью и государством, которому принадлежат самолеты».
Если права управляющей власти были сформулированы в соглашениях более или менее определенно, то их обязанности в отношении подопечных территорий формулировались крайне туманно, в самой общей форме.
В соглашениях об опеке предусматривалась возможность направления в подопечные территории инспекционных комиссий ООН. Исключение составляли подопечные территории США. В статье 14 отмечалось: «Положения статей 87 и 88 Устава ООН будут применяться к подопечной территории при условии, если управляющая власть найдет возможным распространить их на любую область, в том числе такую, которая время от времени будет считаться закрытой в целях безопасности».
Нетрудно заметить, что представленные государствами-опекунами тексты соглашений в принципиальных частях своих нарушали положения Устава ООН. Ясно поэтому, что СССР выступил с критикой таких соглашений.
Советский Союз считал соглашения об опеке незаконными и на I сессии Генеральной Ассамблеи высказался против их одобрения. Однако колониальным державам все-таки удалось добиться одобрения восьми соглашений. На их основе Генеральная Ассамблея 14 декабря 1946 г. провела выборы в Совет по опеке. Советский Союз, исходя из того, что соглашения по опеке противоречат Уставу ООН и поэтому не могут быть основой для создания Совета по опеке, не принял участия в выборах Совета и отказался в нем работать. Лишь с апреля 1948 г. СССР стал работать в Совете по опеке, но это, конечно, ни в коей мере не означало изменения принципиальной позиции Советского Союза в отношении оценки соглашений об опеке.
III
Поскольку в ходе дальнейшего изложения нам придется подробно останавливаться на вопросе о практическом применении системы опеки в Микронезии, необходимо хотя бы кратко охарактеризовать ее механизм.
Субъектами системы опеки являются Генеральная Ассамблея ООН, Совет Безопасности, Совет по опеке и управляющие власти. Компетенция их определена в главе XII Устава ООН. На Генеральную Ассамблею возложены функции ООН в отношении соглашений об опеке над территориями, не отнесенными к числу стратегических. С этой целью Генеральная Ассамблея уполномочена: 1) принимать отчеты, представляемые управляющей властью; 2) принимать петиции и рассматривать их, консультируясь с управляющей властью; 3) устраивать периодические посещения соответствующих территорий под опекой в согласованные с управляющей властью сроки; 4) предпринимать упомянутые и другие действия в соответствии с условиями соглашения об опеке.
На Совет Безопасности возлагаются все функции ООН в отношении соглашений по опеке над территориями, имеющими стратегическое значение.
Совет по опеке, орган, действующий под руководством Генеральной Ассамблеи и помогающий ей в выполнении возложенных на нее обязанностей в отношении подопечных территорий (статья 85, пункт 2), наделен теми же полномочиями (статья 87), что и Генеральная Ассамблея.
На основании статьи 22 Устава ООН, разрешающей Генеральной Ассамблее образовывать такие вспомогательные органы, какие она сочтет необходимыми для осуществления своих функций, был создан Комитет по опеке, или Четвертый комитет Генеральной Ассамблеи. Этот орган обсуждает все касающиеся несамоуправляющихся территорий вопросы, которые выносятся на рассмотрение Генеральной Ассамблеи. Состав Четвертого комитета не отличается от состава самой Генеральной Ассамблеи: в кем представлены все члены ООН. Однако решения, принятые Комитетом, не принимаются Ассамблеей автоматически потому, что в Комитете достаточно простого большинства голосов, а на Генеральной Ассамблее требуется большинство в две трети. Таким образом, решение, утвержденное в Комитете, вполне может быть отвергнуто при рассмотрении его на Генеральной Ассамблее, что на практике и происходило.
Совет по опеке состоит только из членов ООН. В него входят: 1) члены ООН, управляющие территориями под опекой; 2) постоянные члены Совета Безопасности, не управляющие территориями под опекой; 3) такое число других членов ООН, избранных Генеральной Ассамблеей на трехгодичный срок, какое может оказаться необходимым для того, чтобы общее число членов Совета распределялось поровну между членами ООН, управляющими и не управляющими территориями под опекой.