После того как армия Екатерины перестала участвовать в турецкой войне, императрица послала войска на восток, и Пугачев был разбит. Поддержка Пугачева так же быстро таяла, как в начале лавинообразно нарастала. Он бежал к своим донским казакам, которые, однако, выдали его правительственным войскам. Его привезли в Москву, осудили вместе с его приверженцами и казнили 10 января 1775 г. Екатерина распустила уральских казаков и реорганизовала казачьи войска, начав с Войска Донского. Казаки были включены в состав русской армии; они потеряли право выбирать своих атаманов, которые с этого времени назначались командованием императорской армии. Большая масса казаков сохранила свою личную свободу и право на общинную собственность на земли; верхушка казаков получила возможность войти в систему чинов русского служилого дворянства с правом приобретения земли и крепостных на индивидуальной основе. Представители казачьего руководства постепенно поднимались по служебной лестнице, в то время как основная масса казаков превратилась в привилегированных и относительно зажиточных воинов-крестьян.
Восстание Пугачева вскрыло принципиальные недостатки русского провинциального управления: недостаточную занятость и слабый контроль. Екатерина осознала необходимость быстро и коренным образом реформировать местную администрацию и создать сословные организации, чтобы исключить возможность повторения массовых восстаний. Внимание императрицы в следующие десять лет было направлено на разработку важных законов, касавшихся провинциальной жизни и управления. В результате были приняты такие законы, в рамках которых протекала русская жизнь в провинции до конца крепостного права, а может и самой империи.
Законодательная деятельность Екатерины, прежде всегда, интерпретировалась двояко: во-первых, как «просвещенный» маскарад (или спектакль), чтобы сделать ее самодержавное правление более привлекательным для прогрессивного общественного мнения за границей; во-вторых, как система мер, способствовавших повышению ведущей роли дворянства (от поддержки которого она якобы зависела), особенно на местном уровне для контроля над крепостными. В последние десятилетия на Западе акценты в интерпретации сместились. Но сначала мы обобщим важнейшие законодательные акты или проекты.
«Учреждением для управления губернии» (1775 г.) страна была разделена на 40 губерний, каждая из которых насчитывала от 200 000 до 300 000 жителей. Во главе губернии стоял губернатор. Некоторые из этих губерний в центральных регионах (и некоторых пограничных районах) были объединены в генерал-губернаторства, возглавлявшиеся генерал-губернаторами. Губернии, в свою очередь, делились на уезды с населением в 20 000 — 30 000 человек, со своими уездными городами и уездными администрациями. Это, естественно, привело к значительному увеличению числа городов, хотя некоторые из них были чисто административными центрами, не игравшими роли в экономике. Произошел также ощутимый рост количества чиновников и расходов на управление. Назначенные императрицей (и отвечавшие перед ней) губернаторы были также подотчетны сенату. Они опирались на штат чиновников, каждый из которых занимался отдельной сферой управления (финансы, налоги, торговля и т. д.) и был подотчетен соответствующей коллегии в Санкт-Петербурге, в то время как весь орган власти в целом подчинялся сенату и получал от него указания. На уездном уровне существовала аналогичная, хотя и несколько упрощенная, организация, подчиненная губернатору и его ведомству. Кроме того, дворянство каждого уезда выбирало уездного исправника, выполнявшего общие полицейские функции, а также наделенного правовой и дисциплинарной властью в менее важных случаях.
Дворянство губернии каждые три года выбирало предводителя (кандидат должен был быть утвержден губернатором), который заботился об интересах своих избирателей, как, например, об опеке над вдовами и сиротами, доверенном управлении их собственностью и передаче (через губернатора) петиций суверену о нуждах дворянства в провинции. Столицы губерний и большие уездные города имели аналогичную организацию управления, но в упрощенной форме и подчиненную непосредственно губернатору. Городской голова и совет, выбранный из высших чинов городских зарегистрированных гильдий, консультировали назначенных чиновников и поддерживали их в муниципальных делах и контроле городского населения. Главной целью «Учреждения для управления губернии» была деконцентрация управления и более близкое знакомство местных чиновников с условиями жизни и потребностями тех, кем они управляли. Была создана эффективная и густая сеть сообщения между местными органами власти и центральными учреждениями, особенно сенатом, умелый и энергичный генеральный прокурор которого, князь А. Вяземский, был координатором, контролером и инициатором многих дел во время правления Екатерины.
Само это краткое резюме показывает, что успех политики деконцентрации сильно зависел от участия местной элиты в процессе управления и судопроизводства. В отличие от своих предшественников, особенно Петра Великого, Екатерина не хотела, чтобы такое участие было частью обязательной службы. Чтение книг позволило ей с самого начала понять, что принуждение не является лучшим путем к развитию инициативы или творческого сотрудничества. Первым шагом в направлении добровольного участия «общества» в управлении стали выбор депутатов в Комиссию об уложении и разработка инструкций для нее — все это оказало благотворное действие на развитие группового самосознания разных классов и сословий государства (за исключением частных крепостных и духовенства, как мы видели). Чтобы социальные группы, сословия или классы государства стали реальностью, а не оставались благим намерением, следовало придать им определенную постоянную организационную структуру и определить их права, обязанности, привилегии и условия. Это сделала Екатерина II, подписав две грамоты и подготовив проект третьей, которая, однако, не была ни опубликована, ни выполнена. Целью всех их было формальное образование важнейших сословий государства и придание им одинаковой внутренней организации и автономии.
Как и следовало ожидать, преимущественное положение заняло дворянство, и грамота ему была выдана в первую очередь, а именно 21 апреля 1785 г. В ней подробно излагались права, предоставленные дворянству. Короче говоря, жалованная грамота дворянству утвердила со здание корпоративных собраний, введенных для выборов уложенной комиссии и реорганизации местного самоуправления. Дворянство каждой губернии признавалось общественным объединением, контролирующим состав своих членов. Каждый дворянин, имевший поместье в губернии, мог стать членом корпорации, но для приема вновь прибывших и недавно пожалованных в дворянство требовалось согласие остальных членов губернского собрания. Поскольку более богатые дворяне имели владения в разных губерниях, то они были членами разных губернских дворянских собраний и должны были участвовать в делах каждого. Вместе с освобождением от обязательной службы (совершенным Петром III 18 февраля 1762 г.) и вновь созданными учреждениями местного самоуправления грамота имела два важных последствия: дала ведущему сословию государства ощущение группового тождества, а также корпоративный статус и независимость; и в то же время воодушевила дворянство на то, чтобы вернуться на землю, поселиться в поместьях (хотя бы временно) и принимать участие в местных делах. Регулярные выборы способствовали тому, чтобы дворяне собирались по причинам общественного характера и для посредничества при браках. Это укрепляло личные и семейные связи и способствовало формированию своего рода общественного интереса, солидарности и укреплению статуса. Жалованная грамота дворянству содействовала становлению дворянства как узаконенного корпоративного объединения с собственной организацией, наполненного сознанием собственного достоинства, ответственности и своих интересов.