Годы после каракозовского покушения породили тип совершенно аморального революционера, который олицетворяли собой Сергей Нечаев и, в меньшей степени, Петр Ткачев. Пропагандировался переворот, конспиративно приведенный в движение верхушкой интеллигенции, который должен был увенчаться революционной диктатурой. Достижение этой цели оправдывало любое средство. Так, делались совершенно осознанные попытки заставить правительство ужесточить репрессии. В конце концов Нечаев даже пошел на убийство члена своей группы, не только потому, что тот возражал ему, но еще и потому, что совершенное вместе преступление должно было сцементировать маленькое «общество». Максимы своих политических действий Нечаев собрал в «Катехизисе революционера», который был настолько откровенно жестоким, что правительство решило само опубликовать его. Ужас перед нечаевщиной вызвал в революционных и оппозиционных кругах временный возврат к классическому русскому популизму. Теперь большую значимость приобрели представления Лаврова об эволюционных изменениях. Медленно развивалась также идея «хождения в народ» для воспитания и просвещения относительно его реального положения. Во время плохо спланированной акции «сумасшедшим летом» 1874 г. больше тысячи студентов потянулись в деревню. Акция потерпела неудачу. Крестьяне, как правило, выдавали студентов полиции. Если же крестьяне и слушали их, то не понимали. 700 человек были арестованы, а около 300 предстали перед судом. Первая реакция правительства на «хождение в народ» была сдержанной. Дела народников заслушивались в сенате, то есть в суде, от которого ожидали положительного решения. Но результат был иным. В первой серии процессов суд из 110 подсудимых оправдал 39. В знаменитом процессе 193 было вынесено 155 оправдательных приговоров, и сенат рекомендовал царю смягчить наказание приговоренным. К несчастью, на следующий день после оглашения приговоров Вера Засулич стреляла в градоначальника Санкт-Петербурга Ф. Ф. Трепова, который по ничтожному поводу приказал высечь политического заключенного. Вместо того, чтобы смягчить приговоры, министр внутренних дел с одобрения царя ужесточил их. Оправданные народники большей частью были сосланы в административном порядке. После покушения на Трепова, ввиду недооценки накаленной атмосферы в Санкт-Петербурге, дело Веры Засулич было передано в суд присяжных, которые оправдали подсудимую. После этого правительство создало для политических дел новый суд без присяжных. Вера Засулич и суд, оправдавший ее, по-своему раскрутили новую спираль террора и репрессий.
Однако в целом эти и последующие репрессивные меры ни в коем случае не приобрели такого размаха, как это часто представляют. В 1875 г. по официальным данным насчитывалось 260 административно сосланных, к 1879 г. их было больше 1000, не считая нескольких сотен в Сибири, то есть после больших процессов, давших юридическую оценку «хождению в народ», административной ссылке были подвергнуты около 1300 человек. Только после покушения на Трепова 24.1.1878 г. началась фаза ужесточенных репрессий. Участники демонстраций и собраний могли теперь быть наказаны административной ссылкой. Аресты могли совершаться при ограниченном участии прокуратуры, а в тяжелых случаях осужденных ссылали в Восточную Сибирь. Вновь созданные военные трибуналы выносили приговоры в случаях насильственного сопротивления государственной власти, причем без права на апелляцию. Были введены должности генерал-губернаторов в провинции, которые на основании права военного времени подчинили себе гражданские учреждения, в том числе школы и университеты. Они получили полномочия на вынесение наказания в виде ссылки в случае угрозы государственной безопасности, предание служащих, находившихся на гражданской государственной службе, военным судам, приостановление публикаций и многое другое. Все это было реакцией на широкую волну террора, жертвами которого стали многие начальники полиции и другие высокопоставленные чиновники и который вскоре обратился против самого царя. Под давлением событий закрутилась кадровая карусель: новый министр иностранных дел, Марков, хотя и защищал права земства, но оказался противником дальнейших реформ. Реакционный министр финансов Грейг вынужден был уйти. Кроме того, в высших бюрократических кругах обсуждались разные модели преодоления кризиса, которые в той или иной форме были нацелены на концентрацию полномочий и обеспечение в конце концов единства политики правительства. Либералы предлагали преобразовать комитет министров в подлинный совет министров. В 1879 г. Абаза, ставший впоследствии министром финансов, в личных беседах говорил о возможности возврата к валуевской «Конституции» шестидесятых годов. Военный министр Милютин требовал коренной реформы, которая предусматривала также включение выборных представителей земства в Государственный совет. В начале января 1880 г. царь сам заявил в разговоре со своим братом Константином, что подумывает о том, чтобы к 25-летию своего вступления на престол сделать еще один важный шаг во внутреннем переустройстве государства и гарантировать обществу более широкое участие в обсуждении важных вопросов. Такие намерения не нашли поддержки у советников Александра, возможно потому, что наследник престола выказал слишком решительное сопротивление.
Такова была ситуация, когда 5.2.1880 г. было разрушено бомбой целое крыло Зимнего дворца. Ответ гласил: единство действий правительства в виде своего рода реакционной диктатуры. Идея, вероятно, принадлежала Каткову, который через Победоносцева мог подсказать ее наследнику престола, а затем министрам и императору. Но назначение Лорис-Меликова, единственного генерал-губернатора, который наряду с массовыми репрессиями предпринял и попытки склонить на свою сторону общественность, говорило о другом. Предложение объединить все полицейские органы и институты, занимавшиеся борьбой с террористическим движением, в составе Верховной распорядительной комиссии под руководством Лорис-Меликова позволяло сдерживать акты произвола и, прежде всего, обуздать самовластных генерал-губернаторов. Новый начальник в своем первом обращении 15.2.1880 г. пообещал не только бороться с криминальными элементами, но и поддерживать законные интересы граждан. Этот курс получил название «диктатуры сердца». Лорис-Меликов ослабил систему полицейского террора, ограничил применение административной ссылки и смягчил цензуру в печати. Он создал в Министерстве внутренних дел департамент полиции и подчинил ему пользовавшееся дурной славой Третье отделение Собственной его императорского величества канцелярии, а также жандармерию. Благодаря этому можно было ликвидировать Верховную распорядительную комиссию, поскольку Лорис-Меликов, назначенный министром внутренних дел, обладал большинством полномочий. Новый министр внутренних дел пытался, кроме того, осуществить программу реформ. В первую очередь так называемые сенатские ревизии должны были прозондировать общественное мнение в проверяемых губерниях и выявить злоупотребления. Политика в области образования снова возвращалась к либеральным принципам шестидесятых годов. Студенты опять получили неограниченное право создавать собственные организации. Земства могли надеяться на то, что благодаря четкому разграничению полномочий в будущем смогут работать без постоянного вмешательства со стороны губернаторов. Одновременно министр внутренних дел хотел активизировать органы городского самоуправления. Он отменил ненавистный налог на соль и обещал отменить подушную подать. Он хотел гарантировать Государственному совету право принимать решения обо всех государственных расходах, в том числе чрезвычайных. Однако знаменитым Лорис-Меликова сделало его предложение созвать представителей общественности в смешанные комиссии по реформам для разработки проектов законов, которые затем обсуждались бы как обычно в Государственном совете. В Государственный совет он также хотел включить 10–15 представителей общественных институтов. Министр внутренних дел оставил открытым вопрос о том, должны ли эти представители быть выбраны или же назначены императором. Александр в принципе одобрил этот план, однако окончательное обсуждение, которое он назначил на 4 марта, не состоялось.