Полномочия депутатов были весьма ограниченными. И все же создание Государственной думы стало огромным шагом на пути установления в России конституционной монархии.
Как уже отмечалось, на первых порах факт учреждения в России конституционных порядков признавал сам царь: в уже цитированном письме матери и в откровенном письме столичному генерал-губернатору Д. Ф. Трепову. Накануне принятия Манифеста Николай II писал: «Я сознаю всю торжественность и значение переживаемой Россией минуты и молю милосердного Господа благословить Промыслом Своим нас всех и совершаемое рукой моей великое дело. Да, России даруется конституция. Немного нас было, которые боролись против нее. Но поддержка в этой борьбе ни откуда не пришла. Всякий день от нас отворачивалось все большее количество людей, и в конце концов случилось неизбежное. Тем не менее, по совести, я предпочитаю даровать все сразу, нежели быть вынужденным в ближайшем будущем уступать по мелочам и все-таки прийти к тому же». Император был не одинок в подобной оценке. Уже после того, как Манифест 17 октября был опубликован, самарский губернский предводитель дворянства А. Н. Наумов спрашивал недавно назначенного премьер-министра С. Ю. Витте, можно ли говорить в сложившихся обстоятельствах о сохранении в России самодержавия. Глава правительства определенно отвечал, что нет.
Страх, который охватил ближайшее окружение императора осенью 1905 года, постепенно прошел, изменилось и отношение к Манифесту. 16 февраля 1906 года на царскосельских совещаниях С. Ю. Витте доказывал, что в России конституции нет и государь вправе взять обратно все дарованные им права. Даже весьма консервативные чиновники, участвовавшие в совещаниях, не поддержали премьера. «Не подлежит… никакому сомнению, что Россия будет управляться по конституционному образцу», – утверждал К. И. Пален. С ним соглашались и другие. Но именно Витте был ближе всех к пониманию позиции императора. В конце февраля 1906 года, принимая одну из делегаций, царь уверенно заявлял: «Я не потерплю никакого умаления самодержавия».
9 апреля 1906 года Николай II поделился с участниками царскосельских совещаний своими сомнениями относительно привычного определения самодержавной власти как неограниченной: «Имею ли я перед моими предками право изменить пределы власти, которую я от них получил?» Но в самый последний момент работы совещаний император, во многом под давлением высших сановников империи, согласился исключить слово «неограниченный» из Основных законов. И все же, при наличии конституционных учреждений, он оставался самодержцем.
Статья 86 Основных государственных законов определенно заявляла о законодательных полномочиях Думы: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения государя императора». И все же все точки над «i» так и не были расставлены. Правовая система России напоминала слоеный пирог, в котором уживались нормы и институты разных эпох. Новое чаще всего не упраздняло старое, а лишь добавлялось к нему, так что описанная конструкция власти думского периода не дает верного представления о ее характере. Здесь особенно важны детали, где, как обычно, и скрывается дьявол.
Многие особые прерогативы императора восходили к прежним, дореформенным временам. Так, он имел исключительное право создавать и упразднять министерства и прочие высшие административные учреждения, распределять между ними обязанности. Только император определял порядок пожалования титулов и орденов. Исключительно от его имени заключались международные договоры, объявлялись война или мир. В его руках была и обороноспособность страны. Своей волей он вводил в том или ином регионе империи чрезвычайное положение. В некоторых случаях государь имел право делать исключения в законе: например, даровал милости отдельным лицам. С. Ю. Витте так писал по этому поводу: «Доколе отдельные отрасли законодательства нашего не будут переработаны, допущение изъятий из закона необходимо… Передача же этих дел на разрешение законодательных учреждений практически едва ли осуществима, ибо это по преимуществу мелкие и требующие спешного разрешения дела, для которых сложный законодательный порядок слишком громоздок и вообще неподходящ, так как Государственная дума и Государственный совет от более важных и плодотворных общих занятий отвлекались бы разбором сравнительно неважных, частных случаев».