Едва месяц минул с ее утверждения на престоле, когда приехала в сенат и объявила о комиссии для составления уложения. Тогда она поспешила со своею мечтой и пять лет еще готовилась к этому дню. В том было ее предназначение, и изо дня в день, штудируя философов и привнося каждодневные случаи из жизни юсударства и народа, собственной рукой написала пятьсот двадцать шесть параграфов наказа. Не к сенату с синодом, тем более не к правительству, а обращалась ко всей России. По примеру просвещенных народов, от всех сословий, вер и языцей, в меру их значительности в государстве, должны были по большинству голосов выбраны депутаты.
Все самолично рассчитала она, даже жалованье депутатское на время работы комиссии: дворяне по 400 рублей, городовые представители — по 122 рубля, прочие же, от пахотных солдат и служивых людей, от государственных крестьян, козаков, крещеных и некрещеных некочующих инородцев — по 37 рублей. Несмотря на недостачу бюджета, 200 тысяч рублей было ассигновано на это великое дело. Свободная человеческая воля, как то говорилось у философов, обязана была привести к истине.
Во всем проверяла себя и самоуверенно не оракулствовала с трона. Не объясняя сразу всего замысла, как можно больший круг людей вводила в сюжет дела. Мнение всякого рода ума и характера следовало учесть, от героического до холодно-рассудительного. И потому первая показала свои записи столь разным людям, как Гришка Орлов да Никита Иванович Панин, а за ними уже и другим. Прежде еще, не объявляя себя, послала вопросы к Вольному экономическому обществу: «Не полезнее ли для земледелия, когда земля находится в единичном, а не в общем родовом владении?» А в другой раз: «В чем состоит собственность земледельца, в земле ли его, которую он обрабатывает, или в движимости, и какое он право на то или другое для пользы общенародной иметь может?» К тому приложила награду в тысячу червонных, и был назначен конкурс для своих и иностранных.
И что ежедневно по четыре с половиной часа лучшего утреннего времени без всяких уклонений сидела над тем «Наказом» — лишь видимая была часть работы. Сенат и синод, все департаменты и губернаторы исполняли для нее статистику и обозрение фактов, сами не ведая великой цели. А чтобы не впасть в умозрительное прожектерство, сама перед тем проехала насквозь Россию. Начав с Твери, где села на корабли, она смотрела в Ярославле уже знакомые ей фабрики. В Костроме, чтобы не было парадности, отпустила от себя иностранных послов. В Нижнем Новгороде слушала купечество про его беды, после чего писала к новгородскому митрополиту Сеченову: «Приехав сюда, требовала я справки. Пришли того села раскольники и говорили, что православные священники с ними обходятся, как с басурманами. Итак, прошу ваше преосвященство иметь бдение, дабы в сей Нижегородской епархии при случае ваканции: было весьма осторожно поступлено в выборе персоны…» К Панину сообщала: «Чебоксар для меня во всем лучше Нижнего Новгорода». И из Казани писала ему: «Отселе выехать нельзя: столько разных объектов, достойных взгляду, idee же на десять лет здесь собрать можно. Это особое царство, и только здесь можно видеть, что такое громадное предприятие нашего законодательства и как существующие законы мало соответствуют положению империи».
На всем пути от Казани к Симбирску она корреспондировала Вольтеру: «Эти законы, о которых так много было речей, собственно говоря, еще не сочинены, и кто может отвечать за их доброкачественность? Конечно, не мы, а потомство будет в состоянии решить этот вопрос. Представьте, что они должны служить для Азии и для Европы, и какое различие в климате, людях, обычаях и самих понятиях… Вот я и в Азии: мне хотелось посмотреть ее собственными глазами. В этом городе 20 разных народов, вовсе не похожих друг на друга. И, однако, им надобно сшить платье, которое на всех на них одинаково хорошо бы сидело…»