Проблема, которая стоит перед Соединенными Штатами, заключается в том, что слабые государства могут породить недопустимую угрозу их безопасности: террористов, обладающих оружием массового уничтожения. Некоторые аналитики видят большую разницу между интервенцией, осуществляемой во имя защиты прав человека в определенной стране, и интервенцией ради предотвращения угрозы другим странам; при этом считается, что только последний вид интервенции имеет законное основание для нарушения суверенитета страны. Такое противопоставление сомнительно, ибо оно допускает, что самозащита менее законна, чем защита других. Во всяком случае на практике оба представления часто переплетаются, поскольку правительства, нарушающие права человека в своей стране, часто угрожают безопасности и своих соседей или бывают слишком слабы, чтобы предотвратить подобную угрозу или возможность ее возникновения.
Такую точку зрения не следует понимать как попытку оправдать войну администрации Буша в Ираке. В данном случае обоснования «за» и «против» очень сложны. Возможности сдерживания угрозы, исходившей от Багдада, не были определены должным образом, администрация Буша объединила угрозу со стороны Ирака с террористической угрозой, таким образом, не уточняя различия интересов сторон (Mearsheimer 2002).
Дело не в том, что наличие в руках отдельных террористов оружия массового уничтожения крайне обостряет проблему безопасности. Это могло бы почти наверняка оправдать интервенцию со стороны тех, кому угрожают. Принцип сдерживания не работает, если вероятность применения такого оружия велика. Принцип суверенитета сам по себе недостаточен для защиты страны, от которой исходит подобная угроза. Строгое соблюдение этого принципа приводит к тому же результату, что и гуманитарная интервенция: к необходимости внедрения в такие страны и принятия на себя руководства ими, чтобы уменьшить угрозу и предотвратить ее возникновение в будущем.
Таким образом, проблемы, рассмотренные в первых двух главах, а именно как осуществлять руководство в слабых государствах, как укрепить их демократическую легитимность и создать самодостаточные политические институты, — становятся основополагающими в современной международной политике. Мы приходим к такому выводу как из желания перестроить государства, раздираемые конфликтами и войнами, из желания сократить базу терроризма, так и в надежде на то, что бедные страны получат шанс развить свою экономику. Если удастся создать науку, искусство или технологию построения государственного аппарата, то она будет служить одновременно всем этим целям и на нее будет огромный спрос.
В Соединенных Штатах усилия в этом направлении получили название «построение национального государства». Вероятно, этот термин отражает опыт нации в данной области, когда культурная и историческая идентичность формируется преимущественно политическими институтами — конституционализмом и демократией. Европейцам же свойственна большая чуткость в определении разницы между государством и нацией. Они считают, что построение национального государства в смысле создания социальной структуры, опирающейся на историю и культуру, не может осуществляться никакой внешней силой. И они, конечно, правы, поскольку только государство можно строить обдуманно. Если при этом возникает нация, то это в большей степени результат везения, а не построения государственного аппарата.
В Соединенных Штатах проходили идеологизированные дебаты относительно построения национального государства. Отдельные консерваторы, а также многие правые либералы выступают против построения национальных государств, поскольку не считают, что это осуществимо, и им не нравится ни сама эта идея, ни дорогое предприятие, которое им представляется построением некоего международного государства благосостояния. С другой стороны, в Международном финансовом институте, доноре, и в негосударственных организациях многие рассуждают о построении национального государства так, словно это хорошо нам знакомый проект, который может быть реализован, если только у нас будут средства. Первая позиция спорящих неустойчива, если учесть, какие средства Соединенные Штаты расходуют и будут расходовать на свою безопасность и внешнюю политику. Администрация Буша пришла к власти, скептически настроенная относительно построения национальных государств, однако была вынуждена принять эту идею в отношении Афганистана и Ирака. Сторонники же национальных государств столкнулись в этих регионах с чрезвычайными трудностями. Дело не в том, что идея построения национального государства там не сработала; в африканских регионах, расположенных южнее Сахары, усилия по созданию национального государства фактически разрушили местный институциональный организационный потенциал. Поэтому необходимо очень тщательно обдумать, что возможно, а что невозможно предпринимать, а также определить пределы оказания внешней помощи.