Формально разработкой стратегических планов армий и флота занимались соответственно армейский и морской генеральные штабы, организационно входившие в императорскую ставку. Начальник морского генерального штаба являлся одновременно начальником военно-морского управления императорской ставки и согласно этой последней должности мог давать приказы и директивы командующему Объединенным флотом по важнейшим стратегическим и оперативным вопросам. Но на деле в вопросах выработки военно-морской стратегии Объединенный флот гораздо чаще, чем морской генеральный штаб, играл главную роль.
Прошло время, когда главнокомандующий Объединенным флотом мог быть только морским командиром в духе нельсоновских традиций, от которого требовалось лишь вести флот в бой и отдавать приказы с мостика флагманского корабля под градом вражеских пуль. Развитие военно-морского дела и значительное расширение театра боевых действий привели к тому, что главнокомандующему стало трудно осуществлять тактическое руководство флотом, находясь вместе с ним в море. Поэтому теперь штаб Объединенного флота находился преимущественно на берегу и наряду с планированием и руководством тактическими действиями сил стал оказывать значительное, а нередко и решающее влияние на формулирование основ военно-морской стратегии.
Способность Объединенного флота отстоять свою точку зрения перед высшим органом военно-морского командования была продемонстрирована в начале войны, когда адмирал Ямамото, несмотря на сильное противодействие со стороны морского генерального штаба, сумел добиться осуществления своего плана нападения на Пирл-Харбор. Нечего и говорить, что выдающиеся победы Объединенного флота в первый месяц военных действий только усилили его влияние. Окрыленные этими успехами, офицеры штаба Объединенного флота обрели веру в собственные силы. Одновременно и морской генеральный штаб был вынужден вести себя со штабом Объединенного флота как можно тактичнее.
Поэтому не удивительно, что инициативу в деле определения характера военно-морской стратегии второй фазы войны взял на себя Объединенный флот. Начальник штаба Объединенного флота контр-адмирал Угаки приступил к изучению этой проблемы в середине января. В это время он находился на борту флагманского корабля «Нагато», который стоял на якорях в заливе Хиросима. Как видно из дневника Угаки, в течение четырех дней он всесторонне обдумывал этот вопрос. По его мнению, наступательные операции первой фазы военных действий в основном должны были закончиться к середине марта, поэтому решение по вопросу стратегии будущего следовало принять не позднее конца февраля.
С самого начала Угаки пришел к заключению, что японские вооруженные силы вместо того, чтобы возвратиться к оборонительной стратегии, что позволило бы противнику взять инициативу в свои руки, по-прежнему должны вести наступательные действия. Что же касается направления наступления, то он считал, что здесь существуют три основные возможности: наступление на Австралию, Индию или па Гавайские острова. В своем решении он отдал предпочтение наступлению на Гавайские острова, которое следовало начать в июне предварительными операциями по захвату островов Мидуэй, Джонстон и Пальмира. Десантные операции против Гавайских островов предполагалось начать сразу же, как только соответствующие военно-воздушные силы будут переброшены на эти передовые базы. Следует заметить, что в гавайские воды намечалось направить главные силы Объединенного флота прежде всего для прикрытия и поддержки сил, осуществляющих захват Гавайских островов, а также для того, чтобы они вступили с флотом Соединенных Штатов в решающее сражение.
Как видно из дневника, Угаки отдал предпочтение этому варианту по следующим причинам:
1. Захват Гавайских островов и разгром американского флота — это наиболее эффективные удары, какие только могут быть нанесены Соединенным Штатам.