Асноўнымі сіламі нацыянальна-вызвольнага руху былі вайскоўцы, сярэдняя і малазямельная шляхта, мяшчанства і сяляне. Аднак палітычнае кіраўніцтва паўстаннем у значнай ступені знаходзілася ў руках прадстаўнікоў кансерватыўнага шляхоцкага блока, які імкнуўся не дапусціць сацыяльнай рэвалюцыі і надаць паўстанню выключна прапольскі нацыянальна-вызвольны характар, што адразу абмяжоўвала ўдзел у ім насельніцтва Беларусі.
Каб прыцягнуць сялян да паўстання, Касцюшка лічыў неабходным адмену прыгоннага права, таму Канстытуцыя 3 траўня, якая захоўвала няроўнасць станаў і прыгонную залежнасць сялян, не была яго ідэалам, у сувязі з чым Акт паўстання не закранаў пытання аб аднаўленні канстытуцыі. Канчатковае вызначэнне дзяржаўнага і грамадскага ладу Акт паўстання адносіў да часу сканчэння рэвалюцыйнай вайны.
Рацлавіцы
На пачатку красавіка 1794 года Касцюшка меў у сваім распараджэнні 4100 жаўнераў і 2000 сялян з косамі і пікамі. 4 красавіка адбылася першая буйная бітва паміж паўстанцкай арміяй і царскімі войскамі пры вёсцы Рацлавіцы пад Кракавам, якая скончылася перамогай паўстанцаў. Перамога пад Рацлавіцамі мела важнае значэнне для далейшага развіцця паўстання, якое пашыралася на Сандамірскае і Люблінскае ваяводствы і Холмскую зямлю. 17–18 красавіка паўсталі гарадскія масы ў Варшаве. 19 красавіка быў абвешчаны Акт Мазавецкага ваяводства аб яго далучэнні да паўстання пад кіраўніцтвам Касцюшкі. Ад самага пачатку паўстання ў Варшаве пачалася барацьба за ўладу ў горадзе. Была створана Часовая Замяшчальная Рада. На чале Рады стаў прэзідэнт Варшавы Закшэўскі, ваенным камендантам быў прызначаны прыхільнік каралеўскай улады генерал Станіслаў Макраноўскі, які спрабаваў засцерагчы ад пакарання здраднікаў-таргавічанаў. Часовая Замяшчальная Рада з першых жа дзён паўстання ў Варшаве не карысталася даверам у мяшчанства і асабліва ў рэвалюцыйна настроеных «якабінцаў». (Сам Касцюшка спачатку насцярожана паставіўся да варшаўскай Рады, утварэнне якой не прадугледжвалася Кракаўскім Актам. Галоўную небяспеку ён бачыў у непатрэбнай дэцэнтралізацыі паўстання.)
Чаму Касцюшка не хацеў змагацца «толькі за шляхту»?
Чаму Касцюшка не падтрымаў сваіх найбольш рэвалюцыйных прыхільнікаў? Чаму адразу ж не адмяніў прыгоннага права і не адхіліў ад палітычнага кіраўніцтва паўстаннем прадстаўнікоў кансерватыўнай шляхты? Ён не зрабіў гэтага, бо ўлічваў рэальныя стасункі сілаў і імкнуўся прыцягнуць на бок паўстання не толькі шырокія пласты працоўнага сялянства і гарадскіх нізоў, але вымушаны быў таксама лічыцца з тым, што значную частку ўзброеных сілаў складала шляхта, а гарадскія рамеснікі і дробная буржуазія былі невялікай часткай насельніцтва. Прыгонныя сяляне не маглі быць галоўнай сілай паўстання. Таму Касцюшка быў змушаны лавіраваць паміж правымі рэфарматарамі і левымі рэвалюцыянерамі, да таго ж павінны быў улічваць, што для барацьбы супраць нутраной контррэвалюцыі і замежных інтэрвентаў неабходна было згуртаванне ўсіх, хто мог падтрымаць паўстанне.
Паланецкі ўніверсал
7 траўня 1794 года Касцюшка выдаў Паланецкі ўніверсал, якім гарантавалася апека ўрада над сялянамі; сяляне абвяшчаліся асабіста вольнымі, г. зн. адмянялася прыгоннае права, але без зямлі, пайсці ад памешчыка селянін мог толькі пры ўмове выплаты даўгоў і дзяржаўных падаткаў, а таксама паставіўшы ў вядомасць Камісію ўправы, куды ён перасяляецца; вызначаліся пэўныя льготы ў адбыванні паншчыны. Спецыяльнымі артыкуламі ўніверсала Касцюшка папярэджваў, што парушэнне гэтых пастановаў памешчыкамі будзе карацца судом як процідзеянне мэтам паўстання.
Сяляне ў сваю чаргу заклікаліся старанна адбываць зменшаныя дні паншчыны, слухацца свайго начальства, дбаць пра гаспадарку, не павінны былі адмаўляцца ад найму да памешчыкаў за адпаведную плату. Далей ва ўніверсале гаварылася: «Калі якія-небудзь нягоднікі, выкарыстоўваючы на шкоду дабрыню і справядлівасць урада, будуць адцягваць просты народ ад працы, падбухторваць яго супраць памешчыкаў, адгаворваць ад абароны Айчыны, то камісіі ўправы павінны загадаць схапіць такіх злачынцаў і аддаць іх крымінальнаму суду». Святарству даручалася растлумачваць гэтае распараджэнне з амбонаў у касцёлах і цэрквах на працягу чатырох тыдняў. Камісіі ўправы павінны былі прызначыць асобаў, якія б гучна чыталі распараджэнне ў вёсках і прыходах, заклікаючы сялянаў да паўстання.