Не более порядка было и в разграничении отдельных систем управления и ведомств различных должностных лиц. Одни и те же дела находились в ведомстве различных правителей, которых взаимные отношения не были точно определены законом. В особенности это проявлялось в отношениях воевод к земским властям. Об отношениях их к верным сборщикам были еще некоторые постановления в наказах таможенным и кабацким головам, хотя и здесь многое оставалось неразрешенным, и самые постановления были разнообразны. Но отношения воевод к земским старостам и целовальникам и к земским судейкам до последней четверти XVII века оставались без всяких законных определений. Они заведывали одними и теми же делами; но права их н обязанности вовсе ие были разграничены. Иногда только отдельным общинам давались жалованные грамоты, определявшие некоторые их права; но и те часто нарушались воеводами.
С другой стороны, не было юридического определения самих должностей. Известная должность не установлялась для известного разряда дел, но одно и то же дело поручалось, по усмотрению, то одному, то другому, то чретъему лицу, и, наоборот, в одних руках соединялись дела самые разнородные, часто не имевшие никакой связи между собою. Не было юридического анализа, разделяющего дела на известные разряды, и каждая долж-ностг» носила более характер поручения, нежели постоянного государственного учреждения.
Наконец, и самые округи, на которые простиралось ведомство правителей, не были точно разграничены: один воевода посылал в округ другого своих подчиненных, которые сами делали нужные распоряжения. Земские округи, установляемые для платежа податей и для отправления повинностей, изменялись беспрерывно, без всякого твердого основания. Не было юридически определенных, прочных местных союзов, которые бы служили постоянными 581
единицами для сбора податей и отправления повинностей, но частное удобство определяло, с какого округа должны быть взимаемы сборы.
Понятно, что при такой юридической неопределенности личному произволу было обширное поприще. К этому присоединялись: отсутствие законных форм делопроизводства, запутанность управления и недостаток административных средств, которые не дозволяли правительству иметь точные сведения о состоянии местного управления; наконец, дальность расстояния и трудность сношений. Последствием всего этого было то, что злоупотреблениям не было конца: не только тайное лихоимство, но явное нарушение законов, открытый и явный грабеж и насилия были явлением очень обыкновенным. Для предупреждения этих зол правительство должно было прибегать к самым стеснительным мерам, к частым переменам правителей, что, с другой стороны, не было выгодно для управления и, собственно, даже приносило мало пользы. Поэтому подчиненные должны были иногда прибегать к самовольным поступкам, которые правительство дозволяло, потому что невозможно было вынести злоупотреблений.
Из всего этого можно вывести, что в областном управлении Московского государства видно отсутствие единообразного повсеместного, систематического законодательства, отсутствие общих разрядов и категорий, отсутствие юридических начал, — словом, отсутствие государственной системы. Все совершалось распоряжениями, частными мерами, на основании частных соображений. Но такой порядок возможен только в частном хозяйстве, где личный надзор хозяина служит лучшим руководством в управлении; в обширном же государстве такой надзор невозможен, и необходимы твердые, постоянные правила, вытекающие из государственных потребностей и стесняющие личный произвол.
Вообще, при развитии государственного организма, ход законодательства может быть двоякий: практический и теоретический. Практическое законодательство отправляется от частных потребностей и соображений и медленно, незаметно изменяет старый порядок вещей: теоретическое же, напротив того, отправляется от общей системы и прилагает ее к жизни, разрушая старый порядок и заменяя его новым. Практический ход имеет ту выгоду, что он не вдруг изменяет привычки, не нарушает обычных форм, в которые люди уже вжились веками, не сбивает с толку и правителей и управляемых. Но зато, с другой стороны, из чисто практического хода может выйти самая безобразная, беспорядочная и запутанная система законодательства. Все прежние постановления держатся, пока могут, потеряв смысл, противореча новым, без всякой связи с другими; то, что прежде было разумным, делается бессмысленным, прежнее благодеяние обращается в гнет, и внуки страдают от остатков отцовских учреждений. Новые постановления делаются без всяких общих соображений, без всякой системы; общий порядок приносится в жертву частному удобству, управление осложняется и запутывается до бесконечности, произвол является всюду, и злоупотреблениям нет конца... Поэтому, если при изменении старого порядка вещей сначала преобладает практический ход законодательства, то самая безвыходность положения ведет к необходимости теоретического преобразования. Последнее отправляется также от практической потребности установить порядок и стройность в государственном организме; оно временно нарушает привычки, производит смятение, иногда даже, при недостатке практического взгляда, вводит учреждения несвоевременные или противные народному духу; но эти частные неудобства выкупаются водворением общественного порядка, установлением единства и