У помянутые взгляды и подходы не были достоянием только просоветских украинцев; они также ширились среди членов новосозданных советских правительств на Кавказе и в Средней Азии. Даже Москва соглашалась с тем, что все предыдущие военные союзы и временные соглашения, заключенные во время гражданской войны и имевшие формальное значение (реальной силой, удерживавшей всех вместе, были партия и Красная армия), уже не отвечают требованиям времени. Поэтому в последние месяцы 1922 г. в Москве началась общая дискуссия о выработке более устойчивых связей и характере взаимоотношений между Российской, Украинской, Белорусской и закавказскими республиками.
Смертельно больной Ленин не смог принять деятельного участия в этой важнейшей дискуссии. Это обстоятельство стало главной причиной того, что ключевую роль в дебатах играл Иосиф Сталин — входивший в это время в силу комиссар по делам национальностей и генеральный секретарь ЦК партии. Невзирая на свое грузинское происхождение, Сталин был убежденным централистом и антинационалистом. Опираясь на поддержку многих русских членов партии, он выдвинул теорию «автономизации», согласно которой все нерусские республики должны быть объединены в едином Российском советском государстве. Нерусским народам предлагалась культурная автономия в Российской республике. Эти предложения вызвали взрыв возмущения среди нерусских большевиков. Скрипник и другие украинцы охарактеризовали их как плохо прикрытый русский шовинизм. В знак протеста в полном составе ушел в отставку Центральный комитет грузинской коммунистической партии. Представитель среднеазиатских большевиков Султан Галиев обвинил партию в поддержке «красного империализма».
В этот момент в дискуссию вступил Ленин. Он отлично понимал, что если советская Россия поглотит другие республики, она не только потеряет и так довольно слабую поддержку, которую большевики имели в них, но и создаст крайне невыгодное мнение о советской системе среди колониальных народов во всем мире. А уж если русский национализм и централизм создавали угрозу делу мировой революции, то Ленин объявил «великодержавному шовинизму смертельный бой». Исходя из этого он предлагал всем советским республикам вступить в «союз равных».
Добровольность этого союза, по мысли Ленина, должна была гарантироваться правом республик на выход из него. Этот пункт подчеркивался и в Конституции 1924 г. Полномочия правительства распределялись таким образом, чтобы определенная часть их оставалась в исключительном ведении республик; другая — находилась бы в совместном ведении республиканских и союзных органов; наконец, часть полномочий закреплялась только за союзным правительством. Соответственно украинское советское правительство имело, по крайней мере теоретически, исключительную юрисдикцию на своей территории над сельским хозяйством и правосудием, образованием, внутренними делами, здравоохранением и социальным обеспечением. Совместно с союзным правительством велись дела в области продовольственной политики, трудовых ресурсов, финансов, надзора и народного хозяйства. Внешняя политика, армия и флот, транспорт и связь, внешняя торговля относились к исключительной компетенции союзного правительства, находившегося в Москве.
Впрочем, по требованию Ленина в эту схему вносилась одна весьма существенная оговорка. Право на выход из союза — этот краеугольный камень суверенитета республик — имело силу только при согласии коммунистической партии. Поскольку партия оставалась жестко централизованной и фактически российской организацией, базирующейся в Москве, возможность такого согласия практически исключалась. Итак, ленинский план позволял создать федералистскую конструкцию (или ее фасад, как говорили некоторые) и умиротворить таким образом националов, одновременно сохранив полный политический контроль в руках центра.
Хотя нерусские, в особенности украинцы, имели серьезные претензии к ленинскому плану, он все же выглядел явно предпочтительнее того, что предлагал Сталин. Поэтому 30 декабря 1922 г. этот план был одобрен представителями Российской, Белорусской, Украинской советских республик и Закавказской федерации, чем было положено начало существованию Союза Советских Социалистических Республик.
Войдя в состав Советского Союза, Украина стала второй по площади его составной частью (наибольшей была Российская республика). Ее территория охватывала около 450 тыс. кв. км, а население насчитывало свыше 26 млн человек. В качестве столицы был избран Харьков, поскольку он не был настолько связан с прежними национальными правительствами, как Киев. Первоначально республика состояла из 12 губерний; в 1925 г. ее административное деление изменилось: был создан 41 округ; и в 1939 г. они вновь были переформированы в 15 областей. Значительная часть 5-миллионного неукраинского населения проживала в 12 специально созданных для этого административных районах (так называемые национальные районы).