Надо иметь в виду особенности московской приказной практики. Не только законодательные акты, но и любые другие распоряжения, приказы издавали от имени царя.
Слова пантелеймоновских старцев об «указе» царя Федора точно отражали суть дела. Но, по-видимому, они не были цитатой из законодательного акта.
Первым документом, четко сформулировавшим нормы «заповедных лет», была царская жалованная грамота городу Торопцу 1590 г. Правительство разрешило властям Торопца вернуть в город старинных тяглых людей, которые «с посаду разошлись в заповедные леты».
«Заповедью» на Руси называли запрет. Полагают, что режим «заповедных лет» упразднил право крестьян на выход в Юрьев день. Однако из грамоты Торопцу следует, что действие «заповедных лет» распространялось на городское население, которое к Юрьеву дню не имело никакого отношения. Можно сделать вывод, что «заповедные лета» означали временное прикрепление податного населения — крестьян и посадских людей — к тяглу, то есть к тяглым дворам и наделам.
Описание Новгородской земли, начатое при Грозном, носило вполне традиционный характер. Такие переписи проводились периодически для упорядочения налогового обложения. Однако после завершения переписи при царе Федоре власти столкнулись с большими трудностями. Изза массового бегства крестьян с тяглых земель писцовые книги устаревали еще до того, как Поместный приказ успевал их исправить и утвердить. Чтобы не допустить обесценения поземельных кадастров и стабилизировать доходы казны, власти стали возвращать тяглых людей на их старые тяглые участки и дворы, зафиксированные в писцовых книгах.
Все документы с упоминанием «заповедных лет» относятся ко времени правления царя Федора, ни один — ко времени Грозного.
Нормы «заповедных лет» не были облечены в форму закона. Речь шла о практических распоряжениях властей, носивших временный характер.
Исключительно важны данные Уложения Василия Шуйского 1607 г. о писцовых книгах, закрепивших крестьян за землевладельцами. Из 100 уездов государства в конце XVI в. была описана треть, включая самые крупные и густонаселенные территории.
Царь Иван послал писцов в Новгородскую землю сразу после заключения перемирия с поляками. Писцы приступили к составлению новгородских писцовых книг в 1582 г., но смогли завершить перепись и утвердить книги в приказе лишь в 1584 г. при Федоре. Новгород был описан в первую очередь не только потому, что подвергся наибольшему разорению в ходе войны. Еще более важным обстоятельством было то, что в Новгороде государственная собственность образовала громадный цельный массив, составлявший ядро поместного фонда страны.
Основная перепись земель действительно была проведена при царе Федоре. Если новгородское описание носило традиционный характер, то последующее общее описание стало базой для режима «заповедных лет». За землевладельцами закреплялись те крестьяне, которые были за ними записаны в писцовых книгах.
Описание царя Федора длилось много лет. Нередко крупные уезды описывали по частям. Так, Московский уезд был описан в три приема. Были составлены писцовые книги по Пскову, Туле, Вязьме, Рязани, Костроме и др.
Однако в Ярославском, Суздальском, Шуйском и Ростовском уездах валовое описание вообще не было проведено. Этот факт дает ключ к объяснению загадки закрепощения. В названных уездах до конца XVI в. сохранилось значительное количество княжеских вотчин, а поместный фонд был ограниченным. Государство проявляло заботу прежде всего о поддержании фонда государственной земельной собственности. К концу века этот фонд пришел в упадок. Государство ввело крепостнические меры, чтобы предотвратить полное запустение поместного фонда.
Крепостнические меры не получили поддержки в среде городского населения и отмерли сами собой. Однако дворяне оценили выгоды «заповедного» режима и употребили все средства, чтобы превратить систему сугубо временных лет в постоянное узаконение.
Режим «заповедных лет» оказался недостаточно гибким. Он перестал соответствовать цели, ради которой был создан. Многие крестьяне, ушедшие из старых поместий в «заповедные лета», успели провести льготный срок у новых землевладельцев и превратились в исправных налогоплательщиков. Вторично срывать их с тяглого надела и переселять на прежнее место жительства значило нанести ущерб казне и государственной военно-служилой системе.