С 1896 года у российского бюджета появился новый перспективный источник дохода — казенная винная операция. Заметную статью доходной части бюджета составляли прибыли казенных предприятий: железных дорог, банковских учреждений, лесного хозяйства. Но доходы от государственного предпринимательства являлись оборотными (за исключением банковских учреждений), так как из них надо было вычесть еще и расходы. Железнодорожное хозяйство начало давать чистый доход казне только в самом конце управления С. Ю. Витте Министерством финансов, и то в микроскопических дозах. Тем не менее главная причина хронической дефицитности государственного бюджета несколько ослабила свое действие.
Дефициты бюджета бывают двоякого рода. Кассовые дефициты являлись довольно обычным делом и тревоги не вызывали. Они объяснялись несовпадением во времени доходов с расходами. Такие дефициты обыкновенно покрывали из кассовых резервов либо путем выпуска в обращение государственных векселей — краткосрочных обязательств казначейства («билетов государственного казначейства»), которые затем погашались либо конвертировались в облигации государственного долга.
Гораздо опаснее во многих отношениях являлись действительные дефициты бюджета, вызываемые недостатком средств на покрытие неотложных государственных расходов. Именно они стали причиной отставки такого блестящего министра, каким был Николай Христианович Бунге. Борьба с дефицитом стала главным делом И. А. Вышнеградского. Уже в 1887 году сальдо обыкновенного бюджета оказалось положительным. С. Ю. Витте удалось сделать обыкновенный бюджет бездефицитным. Бюджетные остатки накапливались в виде так называемой «свободной наличности государственного казначейства».
С 1862 года началась публикация во всеобщее сведение проекта росписи государственных расходов и доходов с объяснительной запиской министра финансов. На критике финансового управления оттачивали перья поколения российских журналистов. Министр финансов, согласно популярной шутке, смелее других твердит пословицу: «Не любо — не слушай, а врать не мешай». Мнимая бездефицитность бюджета, по представлениям авторов газетных статей, достигалась путем нехитрого фокуса: при составлении росписи доходы выводились в преуменьшенном размере, затем к этим преуменьшенным цифрам подгонялись расходы. Когда финансовый год заканчивался, то оказывалось, что доходы значительно превышали расходы, и в Государственном казначействе образовывалась немалая сумма так называемой «свободной наличности».
Государственный бюджет, указывал критикам С. Ю. Витте, должен отвечать прежде всего требованиям точности и осторожности. Поэтому смета строилась на цифрах действительного поступления доходов и действительно произведенных расходов, но не последнего года, а ряда бюджетных периодов, например, по средним данным за пять лет или три года. Цифры прошлогодней росписи давались лишь для сравнения240.
Накопление «свободной наличности» служило также предметом постоянных порицаний. Еще бы — имея немалый профицит обыкновенного бюджета, Российское государство не вылезало из долгов, уподобляясь тому странному человеку, который, имея полный кошелек в кармане, непрерывно занимает деньги. С. Ю. Витте, напротив, был убежден, что без накопления «свободной наличности» государственный бюджет Российской империи прочным не будет никогда. «Те лица, которые критикуют эту систему, не принимают во внимание следующих обстоятельств, а именно, что, с одной стороны, Россия — страна исключительно иностранной задолженности; ни Англия, ни Франция, ни Германия в этом отношении несравнимы с Россией; это есть одна из слабейших сторон русской государственной жизни. И раз страна имеет столь громадную задолженность за границей, необходимо держать такой резерв, который при неблагоприятных обстоятельствах мог бы остановить паническое движение русских фондов, находящихся за границей и в России, а следовательно, и падение русских фондов»241.