По некоторым предметам были выработаны готовые законопроекты, по другим — лишь основания общего характера, требующие предварительного разрешения в принципиальном смысле.
Всего было подготовлено 27 законопроектов. Список открывал Проект основных положений для изменения законодательства о крестьянах.
Главное управление землеустройства и земледелия разработало законопроект Положения об устройстве и расширении крестьянского землевладения. Главным способом увеличения крестьянского малоземелья законопроект признавал передачу казенных земель и деятельность Крестьянского банка. Что же касается собственно крестьянского землевладения, то самым существенным его недостатком проект признавал чересполосицу. Для устранения ее проектировались мероприятия, которыми населению облегчался выдел полос к одним местам, переход к хуторскому хозяйству, образование выселков из крупных общин и разверстание крестьянских земель и земель частных владельцев. «В основу этих мер положен принцип содействия меньшинству, стремящемуся улучшить свое землевладение, причем проекты разделов, выделов и разверстаний составляются и приводятся в исполнение правительственной организацией без обременительных для населения затрат, споры же и жалобы разрешаются в доступном населению порядке, учрежденном указом 4 марта местными коллегиями с участием в них представителей от частного землевладения и крестьян. При этих условиях землеустроительные действия допускаются и помимо полюбовного соглашения заинтересованных сторон производятся по ходатайству одной из них»96.
Был заготовлен даже проект думской декларации правительства по аграрному вопросу. В ряду главных оснований грядущей крестьянской реформы, в полном соответствии с убеждениями главы правительства графа С. Ю. Витте, на первое место было поставлено объединение крестьян с другими сословиями в отношении «гражданского правопорядка, управления и суда». Как видно, С. Ю. Витте не отступился от своей идеи сделать из них «персон», свободных граждан великой России. Остается сожалеть, что в правящих сферах у нее не нашлось достаточного числа влиятельных сторонников.
Министерство внутренних дел подготовило Положение о надельных землях, Положение об актах на надельные земли, Положение о сельском управлении, Положение о волостном управлении, Устав о паспортах, Положение о возобновлении дворянских выборов в 9 западных губерниях. Министерство юстиции — Проект о преобразовании местного суда, Проект об изменении действующих правил относительно гражданской и уголовной ответственности должностных лиц.
По Министерству финансов был разработан проект положения о подоходном налоге и о налоге с наследств. Целую серию уже готовых законопроектов собиралось немедленно внести в Думу Министерство торговли и промышленности, в том числе и по рабочему законодательству: «О страховании рабочих фабрично-заводской и горной промышленности: а) от болезней и б) от несчастных случаев», «О сберегательных кассах», «О рабочих жилищах», «О рабочем времени малолетних и лиц женского пола», «О рабочем времени взрослых рабочих», «О наемных отношениях между промышленниками и рабочими», «О фабричной инспекции», «Об учреждении промысловых судов»97.
К своей законотворческой миссии С, Ю. Витте относился совершенно иначе, чем его преемники. Законы, основанные на абстрактных соображениях пользы государства, отдельных лиц или, того хуже, на «административном усмотрении», никогда не будут прочными. Именно это ставит С. Ю. Витте в вину Столыпину и его законодательству по аграрному вопросу. Законы принесут благо лишь в том случае, если в их основание положены человеческий разум, нравственность и добродетель.
За короткий срок, в чрезвычайных обстоятельствах революционного времени, правительством С. Ю. Витте был проделан колоссальный объем созидательной работы. «Несмотря на ошибки (не ошибается тот, кто ничего не делает), — пишет И. И. Толстой, — на нервность и на колебания, наш председатель остался в моих глазах, несмотря на многочисленные отрицательные черты его характера, крупной личностью, отличительной чертой которого была человечность, соединенная с большим умом и колоссальною рабочею энергиею. Странно и обидно было слушать обычное в то время обвинение, что он ничего не делает, а позже, что он ничего не сделал, будучи свидетелем его поистине нечеловеческой энергии в труде… Я хотел бы видеть критиканов на месте этого человека, все же имевшего только человеческие силы, подточенные еще серьезною болезнью, предыдущими трудами, от которых он не успел отдохнуть, недосыпанием от непосильной работы и от общего нервного возбуждения»98.