В порядке первого приближения к содержанию предмета административного права можно предложить следующее определение.
Предмет административного права – это совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной администрации и административного судопроизводства.
Субъекты публичной администрации осуществляют разнообразную деятельность: властную, договорную, организационно-массовую, материально-техническую (размножение материалов, подготовку проектов документов и др.). Административным правом регламентируется основная – властная – деятельность государственной администрации и тесно связанная с ней деятельность по заключению и исполнению административных договоров (соглашений о разграничении полномочий, контрактов о военной службе и др.).
В предмете административного права России четко выделяются три группы общественных отношений , возникающие при осуществлении:
1) регулятивной, созидательной деятельности государственной администрации;
2) охранительной деятельности государственной администрации;
3) административного судопроизводства.
Такой общий и частично условный подход к определению предмета административного права нуждается в ряде уточнений.
Во-первых, следует уточнить, кто осуществляет государственную исполнительную (административную) власть.
Прежде всего, это исполнительные органы государственной власти и ряд подчиненных им учреждений (центры временной изоляции несовершеннолетних и др.), строевых подразделений (полки дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.). А кроме того, к государственной администрации относятся Администрация и Управление делами Президента РФ, Банк России, его главные управления и расчетно-кассовые центры.
Во-вторых, деятельность администрации двойственна. Главное в ней – созидательное начало, организация нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения, связи, транспорта и др. Но важна и охранительная деятельность: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан. Соответственно предметом административного права являются обе стороны функционирования государственной администрации – созидательная («активная администрация») и охранительная («пассивная администрация»).
Кто бы ни применял меры административного принуждения – исполнительные органы государственной власти, Банк России, судьи, муниципальные органы, общественные организации (народные дружины, общественные рыбинспекции, организации казаков и др.), – все они обязаны действовать в соответствии с нормами административного права. Административное право обладает монополией на регулирование общественных отношений, возникающих при реализации административного принуждения.
К предмету административного права относятся и отношения, связанные с рассмотрением жалоб граждан во внесудебном порядке (административных жалоб). Государственные и муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, органы прокуратуры и иные субъекты, работающие с административными жалобами, вступают в административно-правовые отношения с их заявителями и между собой.
В-третьих, вся деятельность государственной администрации направлена на исполнение законов, международных договоров и актов правосудия.
В-четвертых, государственная администрация и суды вступают в отношения с гражданами, разнообразными организациями. И если быть точным, то административное право регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом. Оно закрепляет обязанности и права обеих сторон отношений: и властных, и невластных субъектов. Примером тому могут быть многочисленные правила – дорожного движения, лицензирования, санитарии, таможенного оформления товаров и др.
В-пятых, государственная административная, организующая деятельность существует во всех сферах общественной жизни, она велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Например, связанные с финансами отношения – финансовое право; загсы действуют на основе норм семейного права; следственные аппараты МВД, ФСБ России при расследовании уголовных дел опираются на нормы уголовного и уголовно-процессуального права; система органов исполнения наказаний действует на основе норм уголовно-исполнительного права и т. д. Поэтому в определение предмета административного права необходимо внести такое существенное уточнение: оно регулирует отношения, возникающие в процессе функционирования государственной администрации, за исключением тех, которые закреплены за другими отраслями российского права.