Пока все, что я рассказал, касается орудий законодательной деятельности. Управление же государством, сама государственная работа, осуществляется Сенатом, Советом министров, губернаторами, земствами и, в том, что касается религиозных дел, Святейшим синодом.
Высший орган государственного управления — Сенат. Правительствующий Сенат был создан в 1711 году Петром Великим, чтобы представлять его и действовать от его имени во время частых отлучек этого царя из Петербурга. Его функции, которые, по сути, с тех времен не изменились — увеличился лишь их масштаб, — состоят в надзоре за всеми административными ведомствами и исполнением законов по всей стране. В то же время Правительствующий Сенат представляет собой верховный суд империи и высший апелляционный суд по административным делам, а также высший контрольный орган, кроме того, он публикует все законы и надзирает за судами.
У Сената есть несколько департаментов с различными функциями, главная из которых состоит в сдерживании исполнительной власти и надзоре за тем, чтобы она действовала в рамках закона. Департамент, на который возложена эта функция, также занимается публикацией законов, и он может отказаться обнародовать законодательный акт, если тот противоречит Основным законам империи. В каждом департаменте состоит обер-прокурор, представляющий Корону, — он подчиняется министру юстиции. Последний в Сенате занимает пост генерал-прокурора.
Сенат также рассматривает жалобы на министров, губернаторов, губернских и уездных чиновников. Сенаторы назначаются императором.
В Совет министров входят министры и главноуправляющие.
Министерств в стране двенадцать: иностранных дел, военное, морское, финансов, народного просвещения, путей сообщения, земледелия, юстиции, торговли и промышленности, императорского двора, внутренних дел и ведомство под названием Государственный контроль.
Каждый министр обязан представлять Совету на рассмотрение все законопроекты, которые должны быть внесены в Думу и Государственный совет, все предложения, касающиеся назначений на все главные должности высшего и местного управления, а также всеподданнейшие доклады перед их передачей на рассмотрение императора{8}.
В административном плане Россия делится на провинции, называемые губерниями. Первым российским правителем, который ввел такое деление, был Петр Великий. Он разделил страну на восемь губерний. Екатерина II увеличила их число до 40. Сегодня в стране имеется 78 губерний: 49 — в Европейской России, 10 — в Польше, 8 — в Финляндии, 7 — на Кавказе, 4 — в Сибири.
Помимо губерний существуют еще двадцать три провинции, которые называются областями: эти территории либо еще не до конца сформированы, либо там сохраняется особая система управления. В большинстве случаев они находятся на окраинах империи. В среднем по размеру губерния превышает Бельгию, Голландию или Швейцарию. Деление проводилось произвольно и искусственно, и в этом отношении губернии напоминают французские департаменты.
Губернии состоят из уездов, соответствующих французским округам (arrondissements). В каждой губернии имеется от восьми до пятнадцати уездов; в административном и судебном плане они, в соответствии с размерами, разделены на определенное количество участков во главе с чиновниками, которые называются земскими начальниками — некоторые английские авторы переводят эту должность как «земский капитан» (land captain). Институт земских начальников был учрежден в 1889 году{9} для замены упраздненных в том же году мировых судей. Земский начальник представлял собой некое сочетание чиновника и помещика. Этот пост в принципе мог занимать только потомственный дворянин. Земский начальник осуществлял исполнительную и судебную власть в деревнях своего участка. На их судебных полномочиях я остановлюсь позже, в главе о правосудии. Они напоминают полицейских офицеров в том, что имеют право выпускать подзаконные правовые акты, и мировых судей — в том, что принимают решения об их нарушении. Кандидатуры земских начальников выдвигает губернатор, а назначает их министр внутренних дел. Они надзирают над учреждениями крестьянских сообществ. Им направляются все решения сельских сходов и волостных судов. Им подчинены все служащие крестьянских административных органов. Сегодня они в общем превратились в чиновников министерства, и уже не являются людьми, пользующимися весом и высоким положением в среде дворянства. Все земские начальники в уезде входят в состав съезда, который собирается в уездном городе раз в месяц или чаще — по необходимости. Председателем уездного съезда является местный предводитель дворянства, и с помощью полицейского офицера — исправника, возглавляющего полицию в уезде, и других чиновников, он исполняет административные функции, соответствующие полномочиям французского супрефекта.