Провинции возглавляют губернаторы; кандидатуры на эту должность предлагает министр внутренних дел, а назначает их император. Губернатор отвечает за административное управление губернией. По своим должностным обязанностям он напоминает интенданта во Франции при старом режиме или современного префекта. Прежде в руках губернатора были сосредоточены все административные полномочия, и губерния представляла собой миниатюрное самодержавное королевство. В работе ему помогает губернское правление, председателем которого он является. В правление входят вице-губернатор, советники, губернский врачебный инспектор, губернский инженер, губернский архитектор, губернский землемер и их заместители.
Губернатор имеет право издавать особые постановления в целях охраны общественного порядка, он надзирает за всеми административными ведомствами и учреждениями, деятельностью всех чиновников и государственных служащих, а также органов местного самоуправления. Все постановления окружных, уездных собраний, городских дум должны утверждаться губернатором, как и кандидатуры всех чиновников, избранных или назначенных органами местного самоуправления.
Главным противовесом фактически неограниченным полномочиям центральной власти, представленной губернаторами, служат права Дворянского собрания.
Раз в три года все дворяне, проживающие в уезде, собираются и избирают своего председателя, который называется уездным предводителем дворянства. После этого дворянство всех уездов в губернии на съезде избирает председателя — губернского предводителя дворянства. Избрание уездных предводителей утверждается губернатором, а губернских предводителей — лично императором и только им.
Чтобы стать участником Дворянского собрания, необходимо не только быть потомственным дворянином, но и владеть землей в уезде или губернии, иметь военный или гражданский чин, либо, при отсутствии этого официального ранга, — аттестат о среднем образовании.
Право собираться и избирать предводителей уездного и губернского дворянства (а также заседателей в Дворянскую опеку для дворянских детей-сирот) — все, что сегодня осталось от обширных привилегий, жалованных дворянству Екатериной II. Эти привилегии включали право назначать местных судей и главных местных чиновников — то есть полицейских должностных лиц. Эта прерогатива сохранялась до эпохи великих реформ в шестидесятые годы прошлого века.
Однако, несмотря на утрату прежних привилегий, дворянство, представленное уездными предводителями, по-прежнему исполняет ряд функций весьма сложного характера и тем самым является краеугольным камнем местной администрации, а значит, и орудием, в определенной степени сдерживающим никем не контролируемые действия губернатора.
В том, что касается административной деятельности, губернский предводитель дворянства играет менее важную роль, чем уездный. Он по статусу является членом губернского присутствия, и в этом качестве, как по традиции, так и по праву, пользуется значительным влиянием, поскольку на этот пост избираются лишь люди независимые и уважаемые.
С другой стороны, обязанности и полномочия уездного предводителя дворянства более обширны и теснее связаны с механизмом губернской администрации. Он председательствует во всех административных комиссиях уезда — комиссиях, ведающих решением вопросов, связанных с крестьянской землей, воинской повинностью и надзором за местными школами. Он также занимает пост председателя уездного съезда и его судебного присутствия (коллегии мировых судей) и в этом качестве является главным мировым судьей уезда. Наконец, по должности он председательствует в земском собрании.
Обязанности и полномочия уездного предводителя имеют двоякий характер. С одной стороны, он исполняет представительские функции наподобие лорда-наместника в английских графствах, с другой — при помощи земских начальников, о которых мы только что говорили, играет ту же роль, что и французский супрефект. Но самое важное относительно его положения — он находится не внутри, а вне центрального чиновничьего аппарата. Его положение нерушимо, поскольку после избрания он может быть смещен лишь императорским указом — за исключением случаев, когда предводитель нарушил закон и суд признал его виновным.
Прочность его положения связана не столько с должностными полномочиями, сколько с тем, что уездный предводитель независим, он действует в рамках административной машины, но вне контроля со стороны бюрократии, а значит, ограничивает произвол местных органов центральной администрации. Он не получает жалованья, а потому по определению должен быть человеком, занимающим высокое социальное положение.