В последнее время из-за реакционной тенденции к всеобщей централизации, возникшей в результате революционного движения в России, — эта тенденция пока не сошла на нет — вес уездных предводителей дворянства несколько ослаб из-за усиления влияния полиции, которая извлекает выгоду — и побуждает центральную администрацию извлекать выгоду — из страха перед революцией.
Кроме Дворянского собрания, противовесом действиям губернатора служит пост прокурора окружного суда. Помимо функций государственного обвинителя и общего контроля за деятельностью судебных учреждений, прокурор наблюдает за исполнением законов. Если действия губернатора противоречат закону, прокурор вправе обратиться в Сенат, который, как мы уже видели, выполняет особую функцию по рассмотрению таких жалоб.
Наряду с дворянскими собраниями в России существуют и собрания представителей других классов.
В плане местного самоуправления Европейская Россия разделена на сельские общества, а группы таких обществ образуют административную единицу под названием волость. Волости имеют разные размеры и порой включают до тридцати деревень. Сельские общества и волости — самоуправляемые единицы. Деревней управляет сельский сход — собрание жителей, — ведающий имуществом села и разделом общинной земли, выполняющий дисциплинарные функции и принимающий решения о передаче земли в аренду посторонним. Однако в том, что касается сельских и волостных дел, крестьянство как класс находится в изоляции. Сельское и волостное общество может взимать налоги только с собственных членов.
В волости также имеется сход. Каждое сельское общество посылает на волостной сход по одному человеку от каждых десяти дворов, и они избирают председателя (волостного старшину) и пятерых судей из числа крестьян для волостного суда.
В определенной степени государственное управление на местах возложено на выборные уездные и губернские собрания, называемые земствами.
Земства были созданы в 1864 году. Само слово «земство» означает территориальное собрание: это учреждение примерно соответствует нашему совету графства. Существуют два вида земских собраний — меньшее избирается для управления делами одного уезда, а большее выбирается земствами всех уездов и представляет собой «совет графства» для целой губернии, ведающий вопросами, общими для всех ее уездов.
Оба собрания созываются раз в год и заседают в течение примерно двух недель.
Уездное земское собрание избирается непрямым путем и в среднем состоит из сорока членов — гласных. Выборы в уездное земство организованы по классовому принципу, или, точнее, в соответствии с гражданским статусом. Каждый класс избирает определенное количество представителей — крестьяне столько-то, дворяне столько-то, горожане столько-то. Число представителей каждого класса устанавливается законом таким образом, чтобы обеспечить преобладание в собрании представителей дворянства. Поэтому половину (или больше) гласных составляют дворяне, а остальные — крестьяне и три-четыре представителя городского купечества. Все гласные избираются на срок в три года{10}.
Губернское земское собрание состоит в основном из дворян, оно избирается из членов уездных собраний{11}.
Уездные и губернские земские собрания избирают из своей среды постоянные комитеты (земские управы) в составе четырех-пяти чиновников на жаловании, назначаемых сроком на три года. Эти управы выполняют практически всю текущую работу в уездах и губерниях.
Губернатор уполномочен утверждать или не утверждать избрание председателей и гласных земских собраний, возбуждать против них судебные разбирательства и ветировать постановления этих органов. Собрания же имеют право апеллировать к Сенату.
Характер самоуправления в городах и система контроля над ними практически таковы же, как у земских учреждений. (Имущественный ценз для выборщиков весьма высок.)
Значение земских учреждений заключается в том, что они обеспечивают практические нужды общества. В их ведении — пути сообщения, дороги, земская почта, все медицинские и богоугодные заведения, общества взаимного страхования, борьба с болезнями скота, пожарные бригады, начальные школы, развитие сельского хозяйства и торговли.