Александр I утвердил распоряжения Цицианова указом от 13 мая 1805 года, отказав только в учреждении института окружных начальников. По мнению царя, на эту должность пришлось бы назначать отставных штаб-офицеров с невысоким окладом, что роняло престиж коронной власти. Но жизнь показала, что главнокомандующий был прав, предлагая поставить во главе местного управления людей с военной жилкой, способных принимать скорые решения и добиваться их исполнения. Необходимо было приучать местное население к тому, что не следует по каждому вопросу обращаться «на самый верх» и заваливать тифлисские канцелярии ворохом бумаг, резолюции на которые вполне могло наложить и уездное начальство. Ломка этой грузинской управленческой традиции началась еще до приезда Цицианова на Кавказ. 12 сентября 1801 года Александр I решительно пресек попытки грузинской знати обращаться к нему напрямую, минуя главнокомандующего. Специальным указом император повелел все бумаги передавать через генерала Кнорринга[424].
Впрочем, представление о юридическом хаосе, складывавшееся благодаря описаниям некоторых российских чиновников, следует считать явно преувеличенным. В Грузии действовал кодекс Вахтанга VI, представлявший собой систематизированный свод народных обычаев, который «дополнялся и развивался толкованиями судебной или житейской практики и оставлял значительный простор судейскому усмотрению»[425]. Принимая это во внимание, Цицианов докладывал о необходимости составить записку из законов по уголовным делам и перевести ее на персидский язык, со слогом, «сближенным азиатскому способу мысли», раздать владетелям, принявшим российское подданство. Главнокомандующий имел «в виду через сие открыть ханам персидским те наказания, коим подвергаются они через свойственное им вероломство в данной присяге»[426].
Новая система управления распространялась исключительно на Картли-Кахетию. На всех остальных присоединенных территориях сохранялась вся полнота власти их прежних восточных владетелей «в делах внутренних». Тому было три причины. Во-первых, Петербург просто не располагал в Закавказье достаточными административными ресурсами, чтобы заменить местных ханов. На всем протяжении имперской истории России в правительственных кругах слышались сетования на отсутствие дельных управленцев. Желающих ехать в столь удаленный край оказывалось немного, а среди прибывших нередко встречались люди, совершенно неспособные к работе. Во-вторых, содержание администрации было очень дорогим и не только поглощало все доходы от контролируемых территорий, но и требовало ежегодных солидных финансовых вливаний из государственной казны. Если сборщиком налогов был свой сатрап, то и все недовольство населения обращалось на него. Когда же деньги собирал русский, то все обиды адресовались ему и представляемой им администрации. В-третьих, всякое «трение» между представителями разных культур чревато тем, что сначала появится «дым», а затем, если не обратить внимания на очаг, и «открытое пламя». Правительство соблюдало разумную осторожность, не торопясь «уравнивать» фискальную и административную систему Закавказья с остальной территорией страны. Тем более что немалое число деятелей, по праву стяжавших славу на военном, гражданском и прочих поприщах, имели изъяны в области морали и даже криминальные наклонности. Так, генерал Н.И. Евдокимов, выслужившийся из нижних чинов и получивший за победы на Кавказе графский титул, до такой степени был беззастенчив в обращении с казенными суммами, что его прямой начальник князь А.И. Барятинский даже не пытался это отрицать, оправдывая генеральские хищения военными успехами. Нередко административные и полководческие ошибки коренились в искренних заблуждениях исполнителей. Правда, в случае с Коваленским трудно найти оправдания его действиям на посту главного российского представителя в Закавказье. «Во всех его донесениях, письмах, проектах и соображениях не видно никакой государственной идеи, никакого понятия о служении какому-нибудь отвлеченному принципу: все интересы России отступают для него на задний план, как только задевается мелочное самолюбие или корыстолюбие этого кляузного чиновника» — такую характеристику дал ему историк Берже[427]. Опытный бюрократ попытался организовать сопротивление, используя канцелярский инструментарий — отписки, проволочки, встречные жалобы и другие формы саботажа. Однако Цицианов действовал решительно и быстро не только на военном, но и на административном поприще, не давая противнику опомниться. Несмотря на поддержку сильных фигур (в числе которых был и Г.Р. Державин), Коваленский 15 августа 1803 года был отдан под суд.