За последние годы, по крайней мере в Великобритании, вследствие ряда неудач популярность дипломатии конференций заметно понизилась. Берхтесгаден[68] и Мюнхен подкрепили эту неприязнь. Английский народ всегда инстинктивно не любил эти интернациональные сборища. Это показало его недоверие к системе конгрессов, которую император Александр I и Меттерних пытались установить после наполеоновских войн. Все считали, что осенние сессии Лиги наций предоставляли достаточные возможности для необходимых встреч, не окружая свидания министров той атмосферой преувеличенных надежд, которая так гибельно отзывается на всех экстренных и сенсационных конференциях.
Несомненно, однако, бывают случаи, когда конференция становится необходимой, но для того, чтобы она была успешна, должна быть для нее заранее тщательно подготовлена почва. Никакая конференция не должна быть созвана до тех пор, пока ее цели и программа не будут согласованы между всеми участниками и пока обыкновенными дипломатическими путями не будет установлено, что взгляды договаривающихся сторон не безнадежно расходятся. Успех Лондонской конференции по репарациям[69], породившей так называемый «план Дауэса», надо отнести к тщательным предварительным разговорам между Макдональдом и Эррио в Чекерсе[70]. Провал конференции по морскому разоружению в Женеве в 1926 г.[71] и еще более трагичный провал Международной экономической конференции в 1933 г.[72] можно почти полностью отнести к недостаточным предварительным разговорам между Лондоном и Вашингтоном. Политики не вполне осознали это драгоценное правило.
Сегодня едва ли можно сказать, что конференции «стали наиболее распространенным способом международных сношений». В 1920 г. действительно казалось, что уроки международного сотрудничества, которому война научила Европу, приведут к коренным переменам в дипломатической практике. В настоящее время заметно движение против этой новой системы, за возвращение к дипломатии посредством профессиональных экспертов-действующих на основе письменных инструкций. Хотя популярность этого новшества понизилась, наблюдаются другие изменения в дипломатической практике и в обязанностях дипломата, — новшества, которые, по-видимому, останутся и будут развиваться.
Весьма вероятно, например, что в странах, еще пользующихся выборными учреждениями, усилится требование демократического контроля над политикой и переговорами. Часто это требование выставляется без полного знания конституции и основано, как я уже сказал, на некоторой путанице между политикой и переговорами. Но это требование поддерживается всеми и, вероятно, будет еще настойчивей вследствие чехословацкого кризиса в августе — сентябре 1938 г.
Даже те, которые признают действенность того контроля, который может осуществлять законодательная власть благодаря своему праву отвергать договоры, склонны считать, что должно существовать какое-то дополнительное и более постоянное наблюдение за ведением внешней политики правительством и его чиновниками. В Великобритании это движение в прошлом сосредоточивалось на требовании создания комитета по иностранным делам, наделенного такими же привилегиями и престижем, как комитет внешних сношений в США или сходный парламентский комитет во Франции.
Преимущество таких комитетов в том, что они дают возможность министру иностранных дел точно определить мнение парламента и в то же время создают в парламенте отдушину для такой критики и для таких предложений, которые было бы невозможно огласить при открытых прениях. Их недостаток в том, что они нагружают министра иностранных дел дополнительной работой; что они подчеркивают трудности и неполадки, которые могут с течением времени разрешиться сами по себе; что они вводят элемент партийной борьбы в область внешней политики; что они представляют собой орган, посредством которого финансовые и торговые круги могут чрезмерно влиять на политику, и что они неизменно и неуклонно ведут к разоблачению государственных тайн.
За последние годы партии, поддерживающие национальное правительство в Англии, производили опыты с неофициальным комитетом по внешней политике, в который члены оппозиции не приглашались. Этот комитет существует для частных дебатов о внешней политике, и ему не разрешается проверять мнение парламента голосованием или посылать резолюции правительству. Конечно, он ценен тем, что дает возможность членам парламента обмениваться мнениями и время от времени выслушивать конфиденциальные сообщения министра иностранных дел. Он также помогает партийным руководителям проверять настроение среди членов партии. Но это неофициальное и не выборное учреждение не имеет власти заставить правительство подчиниться взглядам большинства.
68
Берхтесгаден — город в южной Баварии; близ него находится резиденция Гитлера. Здесь в 1938 г. между Чемберленом и Гитлером происходили переговоры, предшествовавшие заключению Мюнхенского соглашения.
69
Происходившая в июле — августе 1924 г. в Лондоне конференция, принявшая предложенный Дауэсом порядок внесения Германией репарационных платежей странам-победительницам.
71
Конференция по ограничению морских вооружений происходила в Женеве не в 1926 г., а в 1927 г. За кулисами этой конференции работали представители сталелитейных и других промышленных компаний, заинтересованных в увеличении вооружений. Они постарались сорвать эту конференцию, что им и удалось.
72
Международная экономическая конференция 1933 г., состоявшаяся в Лондоне, окончилась неудачно, потому что делегация США, возглавлявшаяся государственным секретарем (министром иностранных дел) Хэллом, была отозвана президентом Рузвельтом ввиду невозможности договориться с Англией о соотношении между фунтом стерлингов и долларом.