Реализация гуманитарной миссии по возвращению на родину застигнутых войной в зарубежной «мышеловке» соотечественников, облегчение страданий военнопленных и защита их прав возлагалась на Министерство иностранных дел. Проблема эта оказалась настолько сложной и многоплановой, что МИД взялся за ее решение без большого энтузиазма.
Во-первых, подтвердились опасения, что проведенная в начале 1914 г. реорганизация ведомства, не затронувшая загранучреждений, не дает возможности оперативно перестроить консульские службы для решения столь масштабных задач. Во-вторых, не оказалось ни кадров, ни соответствующих служебных помещений, ни денег. Подавляющее число консульских сотрудников нанималось в стране пребывания из местных граждан, поэтому в Германии и Австро-Венгрии их сразу же уволили, а в других государствах – призвали в армию.
Еще в довоенный период, комментируя состояние русской консульской службы, русский правовед-международник А.В. Сабанин отмечал, что из 474 пунктов земного шара, в которых находятся агенты русского правительства, лишь в 144 пунктах пребывают агенты «штатные», то есть российские чиновники, получившие соответственную подготовку. Только они обладают всей полнотой прав, присвоенных по закону России консулам, могут должным образом отнестись к лежащей на них в силу ст. 47 Консульского устава обязанности прилагать все свое старание к покровительству и защите русских подданных. А в остальных 330 пунктах находятся нештатные («почетные») агенты, которым подчас нет ни малейшего дела ни до России, ни до русских подданных. Уследить за их деятельностью иногда совершенно невозможно, так как ближайшее дипломатическое или штатное консульское представительство находится за тысячи километров.
Сабанин признавал, что хотя «Министерство иностранных дел ощущает неудобства, возникающие от наличия института нештатных консулов, но устранить этот институт оно не в силах, как не в силах это сделать ни одно государство. Как ни богата страна, никогда она не сможет вынести тех расходов, которые вызвало бы учреждение штатных консульств с дорогостоящим аппаратом вице-консулов, письмоводителей, канцелярий и пр. во всех тех пунктах мира, куда только волею судеб может занести её уроженца. Поэтому всем без исключения правительствам приходится мириться с существованием нештатных консульских чинов, несмотря на общепризнанную нежелательность этого явления»74.
Выше уже говорилось, что на начало 1914 г. штаты российских загранучреждений составляли 431 человек, из них около половины – в Европе75.
В соответствии с постановлениями Совета министров от 28 июля и 14 августа 1914 г. Министерству иностранных дел поручалось предоставить за счет государственного казначейства загранучреждениям в Европе дополнительно 750 тыс. рублей для выдачи, в случае необходимости, денежных ссуд соотечественникам. Денег этих, разумеется, оказалось недостаточно, и на практике посольствам пришлось обеспечивать нуждающихся из собственного фонда заработной платы.
Нейтральная Дания стала одной из первых стран, куда направились депортируемые из Германии русские.
Королевство Дания к началу XX века было одним из самых «авторитетных» в Европе – датский король Кристиан IX был родным отцом английской королевы, русской императрицы и греческого короля. Не случайно короля и его жену, королеву Луизу, именовали «тестем и тещей Европы». Датский король одновременно носил звание генерала английской и генерал-полковника германской армий.
2 августа 1914 г. Дания объявила о своем нейтралитете в войне. Ее население в этот период составляло менее 3 млн, а армия мирного времени была символической – 13 734 человека, и даже после мобилизации насчитывала бы менее 70 тыс. штыков.
Стратегическое значение Дании заключалось в том, что она контролировала проливы, соединявшие Балтийское море с Атлантикой. Немцы еще в XIX веке прорыли на своей территории Кильский канал, соединив Балтику и Атлантику в обход Дании, но для них было важно не допустить в Балтийское море английский флот. Поэтому уже 4 августа германские миноносцы без уведомления датчан начали устанавливать мины в датских проливах. В ответ англичане сами стали минировать те же проливы. Таким образом, нейтралитет Дании был нарушен сразу обеими воюющими сторонами.
Мобилизацию Дания не начинала, поскольку боевые действия на суше велись далеко от ее границ. Кроме того, в Копенгагене понимали, что даже полностью отмобилизованная армия сможет защищать страну лишь несколько суток.