Как отмечал известный русский историк и правовед Сергей Андреевич Котляревский, «русские Основные Законы не предоставляют Государственной думе и Государственному совету никакого непосредственного воздействия на иностранную политику. Министр иностранных дел может никогда не появляться в стенах Таврического и Мариинского дворца, ему не нужно отвечать на обращаемые к нему вопросы. Заключение международных договоров точно также совершенно изъято из ведения законодательных учреждений»9.
Важную роль в определении внешнеполитического курса традиционно играл личностный фактор. Помимо царя и министра иностранных дел, в разработке и реализации стратегических решений активно участвовали высокопоставленные дипломаты, особенно представители России при великих державах. Многие из них, наряду с мидовскими рангами, имели соответствующие титулы и звания императорского двора (камергер, гофмейстер и т. п.).
Отношение российского общества к Министерству иностранных дел в предвоенный период было в целом негативным. Либералами оно рассматривалось как закостеневший оплот самодержавия, неспособный гибко реагировать на происходящие в мире и внутри России изменения. В качестве примера для подражания приводились иностранные ведомства Франции и Великобритании, находившиеся под тесным парламентским контролем.
Особой критике подвергалось неэффективное участие МИД во внешнеэкономической деятельности, опиравшееся главным образом на консульские представительства за рубежом, а также кадровая политика в целом.
Начиная с 1817 г., при загранучреждениях МИД учредили должности «агентов по мануфактурной части» Министерства финансов, курировавшего до 1905 г. внешнюю торговлю10. Создание независимого загранаппарата Минфина на практике привело к дублированию усилий, а также обострению взаимоотношений между упомянутым ведомством и МИД. В предвоенный период в рамках совершенствования внешнеэкономической работы консульские учреждения МИД получили еще одного «хозяина» в лице созданного в 1905 г. Министерства торговли и промышленности11.
Депутаты Государственной думы, политические деятели разных направлений, юристы-международники выступали с резкой критикой в адрес МИД, настаивая на необходимости коренных реформ как в определении стратегического курса российской дипломатии, так и в конкретных вопросах подбора кадров. В подготовленном ведущими российскими экспертами сборнике статей «Русская внешняя политика и национальные задачи» давалась следующая оценка деятельности МИД:
«Над русской внешней политикой издавна тяготеет обвинение в отсутствии определенного и яркого понимания национальных задач. Нашей дипломатии приписывается тот салонно-бюрократический пошиб, который отрывает ее от подлинных и органических потребностей народного самосохранения и народного роста. Деятельность этой дипломатии долгое время была отравлена особым ведомственным сепаратизмом и разменивалась на мелкую игру чиновных самолюбий. Происходит растрата народных средств и сил на предприятия, по существу чуждые кровным русским интересам. «Здоровый эгоизм» сменяется нездоровой готовностью служить чужому благополучию»12.
Немало масла в огонь подливала оппозиционная и весьма влиятельная газета «Новое время», издававшаяся Алексеем Сергеевичем Сувориным. Из номера в номер она публиковала резко негативные статьи о работе МИД. Так, в номере от 19 февраля 1909 г. давалась следующая характеристика работе министерства:
«Много говорилось о несовершенстве нашей дипломатической службы, преклонном возрасте наших послов, отсутствии согласованности действий наших представителей, полной деморализации остального состава наших чиновников Министерства иностранных дел за границей. Для того чтобы поставить нашу дипломатию на уровень с европейской, необходима ее коренная ломка. Но никакая реформа, ни даже мелкое преобразование в заграничном представительстве не достигнут своей цели, пока не будет проведена чистка центрального ведомства.
Управление делами министерства сосредоточено в руках чиновников, никогда не служивших за границей и устраивавших свою подчас весьма блестящую карьеру на личных отношениях и слабостях начальства. Сознание своего умственного убожества заставляет их напрягать все усилия к одной цели: не допустить к делам управления свежих и способных людей»13.