Краткая история хорошего правительства
Почему в одних государствах правительства хорошо справляются с работой, а в других – нет? Эту загадку учёные пытались разгадать на протяжении веков. Чтобы ответить на вопрос, давайте начнём с истоков. С древнейших времён любые общества начинались с политических систем, названных Максом Вебером «патримониальными» – то есть основанными на господстве сильного лидера мужского пола. Режим состоял из семьи, друзей и союзников правителя, который объединял политическую и экономическую власть и создавал крайне непредставительную, но эффективную систему. Вот как американский философ Фрэнсис Фукуяма описывает её прочность: «Патримониальная система создана с использованием фундаментальных элементов человеческой общности, то есть биологической склонности людей отдавать предпочтение семье и друзьям, с кем они неоднократно поддерживали сотрудничество». Такая система прочно укоренилась в человеческом обществе и сохранялась на протяжении тысячелетий. Мафия и некоторые современные режимы до сих пор руководствуется этими принципами. Бразилия, Греция и Индия формально приняли современные политические институты, однако если копнуть глубже, то можно обнаружить мощную основу патримониализма, при котором семейные связи остаются важнейшим компонентом политической власти.
Даже в Соединённых Штатах по-прежнему присутствуют элементы патронажной – если не патримониальной – системы, которая, по сути, функционирует как узаконенная коррупция. Однажды я спросил одного высокопоставленного чиновника в Министерстве финансов: «Есть ли смысл контролировать банки пятью или шестью комитетами Конгресса в дополнение к государственным регулирующим органам? Не усложняет ли этот процесс работу?» На что он мне ответил: «Каждый из комитетов, а также политики отдельных штатов собирают средства на проведение предвыборных кампаний, обращаясь за деньгами в банки. Лишив их надзора, вы лишите их средств». С тех пор как в 1976 году Верховный суд принял решение по делу Бакли против Валео, постановив, что некоторые ограничения на пожертвования и расходы на избирательную кампанию являются неконституционными, Соединённые Штаты придерживаются мнения, что трата денег – это акт свободы слова, поэтому не может становиться предметом серьёзного регулирования. Подобный взгляд на свободу слова, позже получивший поддержку в пресловутом постановлении Citizens United от 2010 года, не встречается ни в одной другой развитой демократии на планете, большинство из которых в значительной степени регулируют процесс сбора денег политиками без каких-либо негативных последствий. Таким образом, в основе американского правительства лежит непрерывная череда «услуг за услугу». Стоит отметить, что американский налоговый кодекс – неспроста один из самых длинных кодексов в мире. Многочисленные поправки к нему – это идеи, продаваемые политиками во время сбора средств.
Представители интеллигенции всегда мечтали о лучшей системе, управляемой экспертами определённого рода – людьми, которых сегодня мы называем технократами. В своём труде «Государство» Платон выделяет пять основных форм правления: аристократия, тимократия, олигархия, демократия и тирания. Лучшим режимом, на его взгляд, являлась аристократия во главе с правителями-философами. Он считал, что правящий класс должен быть достаточно образован, чтобы понять величайшие цели общества (платоновский идеал «справедливости»), понимать разлагающее действие жадности, не владеть собственностью и не получать зарплаты. Такие правители думают только о благе общества. Аристократия перерождается в тимократию, когда из-за просчёта со стороны управляющего класса следующее поколение включает лиц более низкого порядка, алчных и жадных до власти. Тимократия имеет тенденцию перехода в олигархию по мере накопления богатства правящим классом. Единственной целью этих правителей является сохранение собственных выгод. Для Платона демократия (правление масс) и олигархия (правление богачей) одинаково опасны: эти режимы нестабильны, опираются исключительно на свои интересы, лишены высшей цели и почти всегда перерастают в худший вид режима – тиранию.
Первые попытки создать компетентную бюрократию привели к неоднозначному результату. Концепция правящего класса, специально обученного управлению, впервые воплотилась на Западе в Римской империи, которая на тот момент функционировала под руководством крупной административной сети офицеров. Тенденции установления деспотических режимов, наметившиеся в III веке, окончательно оформились при императоре Диоклетиане. Он восстановил единство империи и разделил власть с тремя соправителями, создав режим, который получил название «тетрархия», или лидерство четырёх. И тем не менее он не принёс военных или экономических успехов и зачастую рассматривается как провал. После падения Римской империи в V веке Восточная Римская империя, управляемая из Византии (далее переименованная в Константинополь, а затем – в Стамбул), получила легендарную известность благодаря непрерывно растущему набору законов и уровней управления – настолько, что слишком сложную систему и по сей день называют «византийской».