А теперь добавьте сюда американский федерализм. Многие дисфункции США приумножаются по той причине, что они дублируются как на уровне штата, так и на региональном уровне. Например, создание национальной стратегии борьбы с пандемией осложнялось существованием 2684 департаментов здравоохранения, каждый из которых ревностно охранял свою независимость. Более того, в США насчитывается 90 126 подразделений государственных и местных органов власти, многим из которых было поручено разработать собственные правила борьбы с распространением коронавируса. Нелишним будет сказать, что выплаты по безработице тоже задерживались из-за многочисленных требований разных штатов.
Нам нравится славить американский федерализм. И он действительно обеспечивает возможность проведения полезных и важных экспериментов; то, что великий юрист Луис Брэндайс называл «лабораториями демократии». Штаты конкурируют друг с другом за привлечение инвестиций и рабочей силы, что способствует экономическому росту. Вместе с тем, разрозненность полномочий грозит обернуться кошмаром при борьбе с болезнью, не знающей границ. Особенно остро разобщённость стандартов ощущается при работе с тестами на COVID‑19. Результаты сообщаются посредством причудливой мешанины старых и новых технологий: по телефону, через систему передачи данных, по электронной почте, почтовым отправлением и даже по факсу, что приводит к стопкам бумаг, в которых отсутствует надлежащая информация о пациенте. (Данная система далека от тайваньских медицинских карт, связанных с единой базой данных, где содержится вся информация). Помимо пандемии, федеральная структура препятствует усилиям американцев по созданию единого доступа к медицинскому обслуживанию и голосованию. Всё это привело к тому, что такие процессы, как реформа полиции, зависят от действий 18 000 отдельных департаментов по всей стране, что приводит к параличу в работе правительства. Некоторые страны с глубокими традициями консенсусного управления и сильным социальным капиталом – Германия, Швейцария и Нидерланды – хорошо справляются с децентрализованным управлением. В Соединённых Штатах это удаётся редко.
Как построить умную бюрократию
Чтобы понять, каким образом здоровое недоверие к правительству превращается в токсичный цинизм, взгляните на Атлантику. Развитие открытого правительства является одной из приоритетных задач в Великобритании, даже несмотря на то, что она обладает прочной антигосударственной традицией. В целом, Великобритания во многом разделяет историческое развитие и сильные стороны Нидерландов и скандинавских стран, где присутствуют прочные политические институты и хорошо регулируемые рынки. Её имперская административная и правовая системы стали объектами зависти других европейских держав. Учёные не раз отмечали, что большинство политически стабильных демократий в развивающемся мире – это бывшие британские колонии, наследие её институтов и культуры. Отец-основатель Сингапура Ли Куан Ю считал британскую традицию эффективной и чистой бюрократии одной из ключевых причин успеха своего города-государства, несмотря на другие обременительные аспекты колониального правления. И всё же, начиная с 1980-х годов, Великобритания приняла ту же идеологию антиправительства, что и Соединённые Штаты. Аналогичным образом она уморила свои внутренние ведомства во имя эффективности. Правительство Бориса Джонсона, погрязшее в жёсткой экономии, необычайно плохо справилось с первоначальной борьбой с COVID-19, намного хуже, чем Северная Европа. И напротив, Греция, молодая и развивающаяся демократия с дисфункциональной бюрократией, справилась с пандемией исключительно хорошо. Почему так случилось? Всё просто: Грецию возглавлял способный, склонный к технократизму лидер, который верил в науку и эффективное управление.
Нападки на эффективное правительство исходят не только от правых. На протяжении многих лет политики левого крыла только увеличивали слои бюрократии и регулирования. Пол Лайт, один из учёных, давно изучающий эту тему, отмечает, что при президенте Джоне Кеннеди в иерархии кабинета министров присутствовало семнадцать «слоёв» назначенцев. К моменту вступления Трампа в должность их стало семьдесят один. Большинство из этих бессмысленных мандатов создавались с достойнойцелью. За громоздкими правилами и бюрократическими проверками Управления по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов стоят благие намерения. Между тем, они скапливаются в сотни требований, часто противоречащих друг другу, что делает скорость и эффективность невозможными. На каждый выявленный случай злоупотребления властью вводится новый, дополнительный свод правил. Часто существуют отдельные требования на федеральном и местном уровнях, которые должны неукоснительно соблюдаться. Получается, что у чиновников остаётся мало свободы действий. Например, на них оказывают давление, вынуждая принимать самое невыгодное предложение на тендер, независимо от мнения сторон относительно качества и сроков. Конгресс предпочитает контролировать агентства и редко предоставляет им независимость и гибкость, как это принято в Германии, Японии и Южной Корее. На самом деле люди, работающие во многих западных странах, часто поражаются тому факту, что в свободолюбивой Америке гораздо больше бюрократии, чем в таких странах, как Канада, Дания и Германия. Независимо от размера своих государств, эти страны верят в создание независимых департаментов, в предоставление технократам власти и автономии, а также в обеспечение эффективной работы системы.