Предпочтительное право планирующей системы на использование более крупных налоговых поступлений федерального правительства - не случайность. Выполнение функций, которые служат планирующей системе, например исследования и разработки в области промышленности, помощь техническому образованию или строительство автодорог между штатами, становится задачей общепризнанной первостепенной национальной важности. Это отражает интересы планирующей системы. Будучи определены подобным образом, они превращаются в непосредственные функции федерального правительства. Задача, выполнение которой исторически, традиционно, логически и в прямом значении слова является функцией органов управления штатов или муниципалитетов, соответствует только интересам широкой общественности.
В принципе имеется два средства для исправления положения. Одно состоит в передаче общественных функций от штатов и городов федеральному правительству, чтобы тем самым дать им возможность пользоваться более обильными доходами последнего. Другое средство состоит в распределении некоторой части доходов федерального правительства между штатами в городами. В действительности существует необходимость осуществления обеих этих мер. Они являются предметом рассмотрения в настоящей книге. Результатом предоставления альтернативного или гарантированного источника дохода (см. гл XXV) является освобождение штатов и городов от расходов по общественной благотворительности за счет федерального правительства. Поэтому по своему налоговому воздействию это хорошо вписывается в общую схему реформы. Становится ясно, что выделение определенной доли налоговых поступлений, уже навязанное в ограниченных масштабах обстоятельствами, непосредственно является частью этой реформы. На этом нужно решительно настаивать, делая упор на требования городов. Общественные задачи больших, городов более настоятельны, чем задачи штатов, а база налоговых поступлений, от которых зависят города, в особенности налог на недвижимость, как уже отмечалось, заметно менее эластична, чем источники поступлений, которыми располагают правительства штатов.
Распределение функций в федеральном правительстве тоже превосходно приспособлено к потребностям планирующей системы. Распределение финансовых ресурсов» между различными службами является почти исключительно функцией правительства-государственной бюрократии. Это та часть правительственного аппарата, к которой, как мы видели, планирующая система имеет естественный и эффективный доступ, фактическая власть в данном случае принадлежит министерствам и управлениям, и наиболее крупные и влиятельные из них, очевидно, с наибольшей эффективностью способны осуществлять соответствующие требования. Самым крупным и самым влиятельным из всех является Министерство обороны, в отношении которого власть планирующей системы наиболее велика. Чарльз Л. Шульце, бывший директор бюджетного бюро, заметил, что бюджетные вопросы Министерства обороны в прошлом были в основном неуязвимы для любых серьезных нападок в рамках исполнительной власти. Они служили высшей цели безопасности в ходе холодной войны. Они не оспаривались президентом, поэтому они не могли оспариваться его подчиненными.
[«Военный бюджет и национальные экономические приоритеты» (см.: Hearings before The Subcommittee on Economy in Government of Joint Economic Committee, 91st.
Congress, 1st. Session,. 1969, June 3, p. 68, 72-73.] Обсуждения в комитете должны включать публичные слушания. Они создали бы возможность для полного выражения взглядов отдельных лиц и организаций в отношении надлежащего распределения государственных ресурсов и неизбежно вызвали бы широкое общественное обсуждение. Это имело бы непосредственное влияние на решения конгресса. Еще более важным последствием этого стало ба превращение распределения ресурсов в общественную проблему. Привлеченное, таким образом, внимание имело бы значение для повышения заинтересованности общественности в этом вопросе с целью более четкой формулировки общественного мнения. Это также привлекло бы с пользой для дела внимание избирателей к позиции отдельных законодателей - тем, кто отражает общественное мнение в отличие от тех, кто служит планирующей системе.
Распределение ресурсов, определенное в общих чертах комитетом по вопросам бюджета или планирования, затем рассматривалось бы обеими палатами конгресса с целью внесения дальнейших поправок и утверждения, установленные таким образом границы стали бы затем обязательными для комитетов и подкомитетов, занимающихся вопросами законодательства и ассигнований. Эти последние, как и раньше, охотно занимались бы рассмотрением вопросов, связанных с использованием средств с тактической точки зрения - необходимостью и оправданностью конкретных ассигнований. Ожидалось бы, что они, как правило, утверждали бы суммы, установленные бюджетным комитетом. При отсутствии дополнительных законодательных актов со стороны конгресса в целом они не могли бы превышать установленных пределов. Любые суммы сверх этих пределов не считались бы ассигнованными - не были бы доступны для использования. Может потребоваться значительная перестройка комитетов конгресса для того, чтобы действия комитетов согласовывались с общими категориями планирования.
Обсуждение, рассмотрение и решение вопросов распределения государственных ресурсов создало бы, как было отмечено, возможности для выражения общественного мнения - для выдвижения требований о таком распределении средств, которое выражало бы общественные потребности в отличие от потребностей планирующей системы. Некоторые простые положения могли бы на долгое время определить деятельность бюджетного комитета и процесс принятия последующих законодательных мер. Можно исходить из предположения, что все ассигнования, которые служат планирующей системе или идут на закупку ее продукции и услуг, завышены и что все ассигнования, осуществляемые в интересах общества, в целом относительно недостаточны. Ресурсы должны быть соответственно перераспределены.
Должно преобладать положение о необходимости удовлетворения в первую очередь потребностей менее развитых секторов планирующей и рыночной систем. Средства для исследований и разработок, удовлетворения потребностей в рабочей силе и, что самое важное, для потребностей в капитале для переоборудования и модернизаций в этих секторах экономики будут недостаточными. Их нехватка является тем более острой, чем менее сильной является фирма и чем в большей степени она относится к рыночной системе. Если мы хотим иметь сбалансированное развитие экономической системы, причем сбалансированное таким образом, что даже крайний ортодокс счел бы его необходимым для эффективного роста, то снова необходимо перераспределение.
Должно существовать особое положение о необходимости оказания государственной поддержки и помощи искусству, Как говорилось в гл. VII, планирующая система не благоволит к искусству - сопротивление организации лишает ее здесь компетенции, - а то, в чем планирующая система не нуждается, становится неприемлемой для общества политикой. Автомобильные дороги для увлекательных путешествий имеют большое общественное значение; музеи и музыка для развлечения людей имеют якобы сомнительную общественную ценность. В этом случае необходимость корректирующих действий очевидна.
Наконец, есть основания предполагать, что услуги, оказываемые муниципалитетами, особенно в крупных городах, которые являются результатом чересчур быстрой урбанизации, финансируются в недостаточной мере. Поэтому перераспределение доходов федерального правительства пользу городов и штатов будет в течение долгого времени отражать общественную необходимость.