Когда речь идет об «успешности» санкций, часто срабатывает комплекс мер. Можно ли говорить об успешности санкций против Родезии и ЮАР времен апартеида, если бы не партизанское движение там? Что касается примеров, когда та или иная страна под санкциями оставила оккупированную ею территорию, то есть лишь один пример – и тот неудачный. Речь об Ираке, оккупировавшем Кувейт. К освобождению его подвигли все же не введенные санкции, а примененная военная сила.
Сейчас, когда Москве продолжают угрожать карами, если на Украине «что-то пойдет не так», часто приводят пример Ирана. Мол, после введения особенно жестких санкций Тегеран пошел на уступки по программе ядерного оружия. Иран исключен из международной финансовой системы, под ударом в том числе энергетический сектор, экономика испытывает серьезные трудности. Однако Иран – не Россия по масштабам, в том числе по доле в мировом энергетическом рынке. Санкции против него были одобрены ООН, Москвой тоже. Однако и это не смогло полностью перекрыть поступления от торговли энергоносителями.
Санкции почти открыто игнорирует Китай, который стал крупнейшим торговым партнером Ирана. Они способствовали сплочению нации на антиамериканской платформе. Десятилетие назад Иран зарабатывал $19 млрд в год на экспорте нефти. По оценкам МВФ, в 2012–2013 годах нефтегазовый экспорт принес $104 млрд, прирост за год, когда были введены новые жесткие санкции, составил $23 млрд.
Главное же сомнение в «эффективности» антииранских санкций в другом. А с чего, собственно говоря, на Западе взяли, что Тегеран откажется от ядерной программы, которую нация считает чуть ли не главным достоинством? Иран согласился сесть за стол переговоров. Но их можно вести бесконечно, маневрируя и делая мелкие уступки, а главные договоренности нарушая. Так и будет, уверен. Однако «уступка» Ирана будет подана как победа Запада – особенно в свете ссоры с Москвой, против которой можно использовать расширение экспорта иранских энергоносителей. Но это не имеет отношения к «эффективности» санкций с точки зрения заявленной цели.
Часто говорят о «точечных санкциях» – против авторитарного лидера, его окружения, а не против народа. Однако пока нет ни одного примера, когда такие «точечные санкции» изменили бы поведение таких лидеров.
Руководство таких стран при оскудении ресурсов прибегает в условиях отсутствия демократии к перераспределению оставшегося в свою пользу, ужесточая подавление недовольных. Поэтому санкции, как правило, контрпродуктивны с точки зрения попыток смены режима и даже его смягчения.
Впервые США применили «антиэлитарные» санкции против Чарльза Тейлора в Либерии. Они затронули его и его окружение, отрасли экономики, где имелись интересы правящей верхушки (например, экспорт древесины). Однако если речь идет об экстраполяции подхода в отношении Либерии на Россию, то это свидетельствует лишь о катастрофическом падении уровня «россиеведения» в США. Вот маститый экономист Андерс Ослунд в интервью New York Times советует: «Россию можно выгнать из Крыма с помощью комбинации финансовых санкций и прямолинейной жесткой дипломатии». Если всерьез ставить себе задачей «выгнать Россию из Крыма», то, конечно, можно далеко зайти. И никогда оттуда не выйти.
Тейлора в Либерии свергли. Не санкциями, а вооруженным путем. Потом судили. Но применительно к большой группе даже африканских, ничтожных с точки зрения экономики, стран (ЦАР, Мали, Мавритания, а также Мадагаскар), санкции, хотя и нанесли им большой ущерб, не возымели воздействия в плане смены тамошних режимов.
Что лишний раз подтверждает еще одно правило: санкции не работают в отсутствие целостной стратегии, адресуемой той или иной стране. Санкции могут быть лишь ее частью и тогда могут принести частичный эффект. Но не самоцелью.
Можно добавить: санкции никогда не работают лишь как «кнут», без «пряника» (в английском варианте звучит тоже забавно: «stick and carrot» – «палка и морковка»), без показа того, что оппонент может приобрести, если проявит гибкость. Заметим, что ни «пряника», ни «морковки» сегодня Москве никто не сулит, а кое-кто хотел бы вовсе загнать Путина в угол.
Другой пример провала в том числе «антиэлитарных санкций»: под таковыми со стороны США лет десять пребывал новый премьер Индии Нарендра Моди (по обвинению в кровавых беспорядках в его штате Гуджарат). Но когда стало ясно, что он выиграет выборы, санкции тихо сняли.
Нашел любопытный старый доклад контрольного управления конгресса США с анализом эффективности санкций. Аж 1990-х годов. Вот что пишут: «Санкции могут нанести ущерб экономике, но не могут быть использованы точечно против отдельных групп населения; санкции приносят наибольший эффект, если вводятся на многосторонней основе или в отношении ранее дружественной страны с обширными политическими и экономическими связями; использование жестких санкций может быть контрпродуктивно, если правительство может использовать ситуацию для мобилизации населения против страны, налагающей санкции; санкции более эффективны, когда культура страны-объекта близка культуре страны, налагающей санкции, и, напротив, проваливаются, когда культурные нормы страны-объекта подразумевают усиление сопротивления во имя национального достоинства».