Две задачи предстояло разрешить правительству при основании разного рода крупных производств: во-первых, сосредоточить потребный для учреждения фабрик и заводов капитал, во-вторых, организовать необходимый для них труд. Важным средством для организации капитала должно было служить соединение частных предпринимателей в промышленные компании. Такого рода компании из членов, складывавшихся капиталами, были новостью в России, и приходилось их не без труда налаживать. В допетровской Руси были известны только две формы экономической кооперации: во-первых, рабочая артель, т. е. общество лиц, складывающихся трудом, а не капиталом; во-вторых, торговый дом, не разделяющаяся купеческая семья, все члены которой ведут дело общим капиталом. На неуменье русских купцов складываться и составлять товарищества жаловался еще Ордин-Нащокин. Правительству Петра предстояло не только передвигать капиталы с торговли на производство, но и составлять самые капиталы путем организации товариществ. В виде примера для подражания другим была составлена такая компания из приближенных к царю лиц: Шафирова, Толстого и Меншикова – для производства шелку, бархату и других подобных материй. Но пример оказался не из удачных: Шафиров скоро поссорился с Меншиковым, и Петр был принужден исключить последнего из компанейщиков и заменить его Апраксиным, от чего, впрочем, дело не пошло лучше.
Насаждая промышленность, государство действовало двояким образом: или оно само непосредственно выступало предпринимателем и учреждало казенные заводы и фабрики, или оно содействовало частной предприимчивости, всячески поощряя ее разного рода облегчениями и льготами. Так оно облегчало всегда трудное начало производства. Основав фабрику, снабдив ее всем необходимым и пустив ее в ход, казна затем сдавала ее в аренду «содержателям». Такая аренда казенной фабрики была тогда наиболее распространенной формой участия частных лиц в промышленности: она соединяла казенную инициативу с частной предприимчивостью. Льготы, которыми государство снабжало частных предпринимателей, открывавших свои заводы и фабрики, и казенных арендаторов, заключались в следующем. Посадские люди освобождались от всяких служб, лежавших на этом классе, на некоторое число лет, причем обыкновенно на практике это освобождение затягивалось и сверх срока. Для фабрикантов и заводчиков, их семей и рабочих по гражданским делам устанавливалась особая подсудность мануфактур-коллегии или берг-коллегии, а для некоторых прямо Сенату; эта подсудность избавляла их от злоупотреблений общей юстиции, будучи очень тягостной для других классов общества, так как затрудняла возбуждение исков против фабрикантов. Кроме этих личных преимуществ, фабриканты и заводчики получали ряд материальных выгод для самого производства. Изделия фабрик и заводов освобождались при продаже от пошлин. Были случаи установления монополии в пользу определенной компании. Так, упомянутое выше товарищество Шафирова и Толстого получило исключительное право на производство шелковых и бархатных материй. Для большинства фабрик государство являлось и наиболее значительным покупателем. Наконец, оно приходило на помощь предпринимателям прямо с денежными субсидиями, выдавая беспроцентные денежные ссуды на определенное число лет с обязательством погасить долг продуктами производства.
Таковы были приемы государства для разрешения первой задачи, для привлечения капиталов к промышленности. Оно возбуждало инициативу отдельных предпринимателей льготами и выгодами, организовывало промышленные компании капиталистов, снабжало предприятия основным капиталом (здание и машины) и ссужало их оборотным (денежные субсидии); действовало «не предложением только, но и принуждением», как писал Петр, т. е. составляло компании, не осведомляясь о желании зачисляемых в них членов и отдавая в аренду казенные фабрики торговым людям, «хотя и неволею», как выразился один из указов. Все эти старания оказывались не без успеха: капиталы привлекались и организовались, являлись отдельные предприниматели и устраивались компании. Гораздо менее легко было справляться с организацией другого необходимого элемента производства – труда. К труду крупная фабрика предъявила повышенный запрос, притом как со стороны его качества, так и со стороны его количества. Не следует забывать, что до открытия силы пара и изобретений паровых двигателей и машин фабрика XVIII века была преимущественно мануфактурой, где почти все производство велось ручным трудом. Такой характер производства требовал гораздо более искусного работника, чем какой нужен при машине, заменяющей значительную долю человеческого искусства в работе и нуждающейся только во внимательном наблюдении и тщательном уходе за собою. Поэтому вместе с созданием фабрик предприниматели должны были создавать и фабричного рабочего, подготовляя его выучкой. Но главная трудность состояла не только в том, чтобы обучить рабочего, сколько в том, чтобы его найти. Лучшей рабочей силой для этих петровских мануфактур был свободный труд вольнонаемного работника, и это уже начинали сознавать предприниматели того времени. Тем не менее фабрика XVIII века принуждена была пользоваться несвободным трудом, вследствие недостатка свободных рук при тогдашнем крепостном строе, и даже предпочитала его, потому что она затрачивала средства на подготовку и обучение рабочего и слишком много теряла в нем в случае его ухода. В общую систему покровительства фабрично-заводской промышленности при Петре входили также меры к обеспечению ее несвободным трудом. В этих мерах заметны два взгляда на значение фабрично-заводской работы. Во-первых, она приобрела характер наказания: завод и фабрика стали тюрьмой, куда направлялись преступные элементы. Еще в 1699 году тюменскому воеводе было предписано назначать в работу на кирпичных заводах «татей, мошенников и пропойц», сковывая по два человека шейными и ножными железами. В 1701 году нерчинский воевода получил предписание для той же цели назначать ссыльных. Некоторую часть рабочего персонала на полотняных и парусных заводах составляли так называемые «винные бабы и девки», женщины, отправленные туда в наказание. Регламент Главного магистрата предписывал в городах учреждать на городские средства особые «прядильные домы», в которые заключать «неистовый женский пол». Во-вторых, труд на фабрике и заводе рассматривается как вид повинности. Известно, что законодательство Петра преследовало и старалось искоренить класс вольных людей, не занятых никакою службой, и поэтому всякого рода «гулящих людей», нищих и праздношатающихся повелевалось отдавать на фабрики. Эти элементы получили название «вечно отданных на фабрику» и стали принадлежать фабрике потомственно. Так появились особые крепостные, принадлежавшие фабрикам. В знаменитом законе 18 января 1721 года эта мера получила широкий характер: купцам разрешалось покупать к фабрикам и заводам целые деревни крепостных крестьян; но такие деревни в отличие от дворянских становились собственностью именно фабрик как учреждений, а не их владельцев, и без фабрик не могли быть отчуждаемы. Впоследствии эти крепостные получили название посессионных крестьян. Владение ими, до известной степени, сглаживало разницу между обоими этими классами – дворянством и фабрикантами – в правах. Легко заметить, какая черта петровской фабрики легла в основу пожалования купечеству прав, принадлежавших прежде только служилым людям. Занятие фабрично-заводскою промышленностью рассматривалось как государственная служба, и собственники, или «содержатели» крупных фабрик, стали получать чины по Табели о рангах. Эта служба со времени закона 1721 года стала поддерживаться теми же средствами, которыми до тех пор поддерживалась военная и гражданская служба, т. е. землею с крепостным населением. Фабриканты и заводчики получили перед помещиками даже особые преимущества в крепостном праве: в 1722 году им было разрешено не выдавать беглых крепостных, поступивших к ним на фабрики, и позже, в комиссии 1767 года дворянство указывало на фабрику как на главный канал для крестьянских побегов.