Совет министров не был "кабинетом" парламентских государств Европы. Отдельные министры, назначаемые непосредственно монархом и ответственные исключительно перед ним, были независимыми главами соответствующих министерств. Они не несли ответственности ни перед председателем Совета министров, ни перед самим Советом. Последний был лишь координационным комитетом, а не органом, осуществляющим политическую программу, одобренную министрами. На любом заседании министры могли узнать, и часто узнавали, что один из их коллег был уволен государем от должности и заменен кем-то другим.
Либералы всегда протестовали против этой практики и, с момента созыва Первой Думы, не упускали случая заявить, что исполнительная власть должна быть ответственна перед парламентом. Это требование высказывалось в первую очередь конституционно-демократической партией, так называемыми кадетами, неоспоримым лидером которых был в 1914 году П.Н.Милюков. Но в Четвертой Думе кадеты были в оппозиции против правого большинства, состоявшего из умеренно правых октябристов. Октябристы, во главе с А.И.Гучковым, членом Государственного Совета (т.е. верхней палаты), представляли, главным образом, землевладельцев; они не отрицали, что конституция нуждается в серьезных поправках, но пока готовы были использовать те урезанные ее формы, которые были налицо. Их устраивало сотрудничество с правительством в законодательной области при одновременно широко используемом праве парламентских запросов. Министры могли, по своему усмотрению, отвечать на такие запросы или их игнорировать.
Война вовлекла в решение задач государственной важности массу людей и учреждений, но это не сгладило конфликта между правительством и обществом. Поддержка, оказанная Думой 26 июля 1914 года правительству в его решении вести войну, создала ложное впечатление национального единства. Казалось, что после крупных стихийных промонархических народных демонстраций, состоявшихся как в обеих столицах, так и в провинции, начнется затишье во внутренней борьбе. Дума почти единогласно3 проголосовала необходимые военные кредиты и была распущена. Она не созывалась, за исключением нескольких дней в январе 1915 года, до весьма важной летней сессии 1915 года.
Думе, бывшей чисто законодательным органом, в это время почти нечего было делать. Долговременные законодательные проекты были отложены на время войны, а очередные распоряжения выпускались правительственными ведомствами по "закону чрезвычайного положения". Казалось бы, политическое перемирие должно было способствовать укреплению авторитета правительства, но этого не случилось, так как 26 июля думские либералы предложили правительству не свободу от парламентского контроля, а лояльное и деятельное сотрудничество в ведении войны. У самой Думы не было для этого подходящего аппарата, но существовали органы местного самоуправления — земства и городские управы, с помощью которых либералы могли работать, поддерживая бюрократический аппарат или соперничая с ним.
Земства были формой местного самоуправления, введенной в 1864 году одновременно с введением представительных начал в самоуправление городов. С тех пор либералы стали смотреть на эти учреждения как на семя, из которого должно было вырасти представительное правительство России. Требование парламентского строя выражалось во второй половине XIX века такими формулами, как "завершение реформ, давших России земские учреждения", или "увенчание реформ царствования Александра II". В период, непосредственно предшествовавший учреждению в 1906 году Думы, внутри земств и вокруг них формировались легальные политические партии, такие, как кадетская и партия октябристов. Влияние земств в русской политической жизни усилилось в период русско-японской войны 1904—1905 годов, благодаря помощи, оказанной ими Красному Кресту в работе по облегчению участи раненых и больных солдат, эвакуированных из прифронтовой зоны. Опыт русско-японской войны послужил стимулом, и когда началась война 1914 года, земские и городские союзы возобновили попытки добиться политического первенства. А так как на этот раз масштабы их деятельности, как и возможности, которыми они располагали, а также значительность их вклада сильно превзошли все, что они собой представляли в 1904—1905 году, то и политические их амбиции резко возросли.
Воспоминания о сотрудничестве органов местного самоуправления с петербургской бюрократией в 1904-1905 гг. не были приятны ни для одной из сторон, и все же, когда вспыхнула мировая война, обращение правительства к доброй воле земств и городских управ было так же неизбежно, как и готовность последних с энтузиазмом откликнуться на него. Хотя Россия и была "полицейским государством", но управлялась она слабо, и правительство просто не имело в своем распоряжении никаких средств, чтобы мобилизовать в короткий срок огромные национальные ресурсы, размеры которых оно не всегда даже могло оценить.
Мобилизация огромных масс новобранцев и запасников, тяжелые первые недели войны создали непосильную нагрузку для медицинских служб армии и аппарата снабжения. Таким образом, организация госпиталей и распределение в войсках предметов личного потребления стали первыми обязанностями, которые взяли на себя городские управы и земства.
В этой деятельности они пересекались не только с государственной администрацией и обществом Красного Креста, но и с частными благотворителями. Разумеется, правительство предпочло бы уравнять их деятельность с деятельностью последних, но органы местного самоуправления совсем не так представляли себе свою роль. Кроме того, такой статус не соответствовал общенациональным масштабам их работы.
Вдобавок к работе по снабжению и медицинскому обслуживанию армии общественные организации - как мы впредь будем называть земства и городские управы — вскоре столкнулись с непредвиденными затруднениями, связанными с потоком беженцев и эвакуированных с занятых неприятелем территорий и из прифронтовых областей. Общественные организации расширили свою деятельность и, кроме предоставления крова и пищи, стали оказывать юридическую помощь как беженцам, так
и семьям военнослужащих: они помогали им в получении пособий, пенсий и т. д. Они сотрудничали с частными организациями, особенно с различными комитетами помощи еврейскому населению, насильственно выселенному из "черты оседлости".
Очень скоро стало очевидно, что общественные организащ1и стали основным покупателем целого ряда товаров, необходимых для снабжения армии. Это заставило их сделать следующий шаг и самим организовать производство, так что к 1916 году число снабжающих армию заводов и мастерских, которые управлялись объединенным Комитетом Союза земств и городов, превышало две тысячи.
Чтобы справиться со всеми этими задачами в масштабах страны, земства и городские управы образовали в самом начале войны, прибегая к практике, уже испробованной вовремя русско-японской войны 1904-1905 года, всероссийские союзы. Это были чисто добровольные объединения земств и городских управ отдельных губерний и городов, созданные для совместной планомерной работы под руководством главных управлений в Москве. Они были созданы силами общественности, не по указке и без разрешения правительства, но постепенно их стали официально признавать, и когда в 1915 году, по царскому указу, были учреждены Особые Совещания по обороне, общественные организации были в них представлены.
Таким образом, Всероссийский Союз Земств и Городов стал мощным фактором российской общественной жизни. Он предоставлял работу тысячам людей, оперировал огромными суммами и занимался частными делами миллионов российских граждан. Но ни у земств, ни у городских управ не было достаточных материальных средств, чтобы вести такую грандиозную работу, так что с самого начала они в большой мере зависели от государствешшх дотаций. Поначалу контроль над расходами был предоставлен самим общественным организациям и проводился с помощью их собственных бухгалтерских и ревизионных систем. Позже, когда отношения с правительством окончательно испортились и обе стороны перестали скупиться на брань, правительство и общественные организации обвиняли друг друга в коррупции и растратах. Были созданы особые комитеты для контроля над государственными фондами, отпускаемыми этим организациям, что, как мы увидим, привело к дополнительным трениям.