Страна в ту пору управлялась сложно и пестро. Каждая область имела собственные административные и правовые обычаи. "Церковная область", рассыпанная по всей державе, управлялась по особым законам и правилам. Служилая знать получала в "кормление" доходы от административной деятельности на местах, занимая должности по очереди, на сравнительно короткий срок, чаще всего на год. Следовательно, эти доходы распределялись неравномерно — в зависимости от силы и слабости аристократических партий, способных реже или чаще продвинуть на кормление своих ставленников. При этом люди, получавшие должности как разновидность жалованья, отличались большими или меньшими способностями к работе, которую им вменялось в обязанности выполнять. Помимо того, государственное устройство России было отмечено многочисленными следами политической раздробленности, то есть суверенного положения разных земель, позднее вошедших в состав Московского царства. Военно-служилый класс отлично помнил прежние времена и ностальгировал по самовластию и независимости удельной старины. Центральное управление не успевало за все нарастающим валом задач, которые возникали на колоссальной территории, — ведь размеры страны увеличились в несколько раз по сравнению с началом правления Ивана III! Не существовало даже единого для всей России пантеона святых…
Административной структуре, правовой сфере и церковному устройству требовались реформы. В 30-х — первой половине 40-х годов преобразованиям уделялось мало внимания: борьба за власть пожирала творческие силы политической элиты. В активе того периода — лишь денежная реформа Елены Глинской. Однако ко второй половине 40-х проблем накопилось слишком много.
После венчания государя наконец наступил период, благоприятный для реформаторства. У кормила власти стояли всё те же аристократические кланы, но среди них не было первенствующей партии. Иными словами, наступило примирение могущественнейших людей России, они договорились между собой о более или менее равномерном распределении власти. Число "думных людей" возросло. Государь уже не являлся мальчишкой, которым нетрудно помыкать; теперь он мог выполнять функции арбитра и влиять на политический курс в желательном для себя направлении. Однако совокупной силе русской знати Иван Васильевич мало что мог противопоставить. Сам он впоследствии напишет о своем аристократическом окружении тех времен (конец 1540-х — 1550-е годы): "…всю власть вершили по своей воле, не спрашивая нас ни о чем, словно нас не существовало, — все решения принимали по своей воле и желаниям своих советников. Если мы предлагали даже что-либо хорошее, им это было неугодно, а их даже негодные, плохие и скверные советы считались хорошими". Впрочем, источники показывают, что влиять на дела в то время (особенно ближе к середине 1550-х) государь все-таки был в силах.
Формальное примирение между монархом и его недоброжелателями происходит в 1549 году: царь публично снимает с них вину за прежние злоупотребления. На митрополичьей кафедре стоит человек государственного ума, великого милосердия и обширных знаний — святой Макарий. Как видно, у него получалось направлять неистовую энергию молодого царя в доброе русло и не давать ей выхлестываться бурно, разрушительно. У этого покоя, правда, была своя цена: государь прекрасен в роли арбитра, милостивца, стоя-теля за православную державу, но… неполновластеи.
В ходе реформаторской деятельности образовалась некая коллегия, впоследствии поименованная князем Андреем Михайловичем Курбским Избранной радой. На протяжении поколений историки спорят, чем она являлась: постоянно действующим административным органом, политическим клубом, Ближней думой, группой теснейших сотрудников царя? Не так давно вышла книжка А. И. Филюшкина, автор которой вообще отрицает существование Избранной рады.
По всей видимости, Избранная рада была чем-то наподобие того политического кружка, который работал при Александре I в начальные годы его правления. С той лишь разницей, что деятельность Избранной рады оказалась намного результативнее. В ее состав, помимо самого государя, входили: окольничий Алексей Федорович Адашев, священник кремлевского Благовещенского собора Сильвестр, боярин князь Дмитрий Иванович Курлятев, возможно, митрополит Макарий. Что касается других политических деятелей того времени, то их присутствие в составе менее вероятно. Однако, поскольку ни в летописи, ни в каких-либо архивных комплексах работа Избранной рады не отражена, о ее функционировании и составе больше приходится гадать, чем делать выводы на устойчивой информационной основе.
Вероятно, Избранная рада играла роль политического консультативного совета, а также буфера между государем, аристократическими партиями и церковью. Здесь согласовывались позиции по важнейшим вопросам внутренней политики и рождались окончательные формулировки административных решений. Но реальной властью наделена была все же не Избранная рада, а Боярская дума и государь.
Итак, государь и боярское правительство, используя в качестве инструмента Избранную раду, провели ряд серьезных реформ.
Были отменены кормления, и на их место пришел сбор "кормленого окупа", то есть денежных средств, которые потом распределялись казной между представителями военно-служилого класса. На местах ограничена была власть наместников и волостелей — администраторов, присылаемых из Москвы; значительная часть их прерогатив перешла к выборным должностным лицам: излюбленным головам, земским и губным старостам. Они теперь занимались оперативной работой, следствием и судом по воровским, разбойным делам и прочей уголовщине, а также урегулированием поземельных вопросов.
Казенные денежные сборы возросли. Представители знати и монастыри, освобожденные от уплаты государственных налогов и пошлин так называемыми тарханными грамотами, утратили эту льготу (хотя и не повсеместно). Специальным уложением о службе определялось следующее: служилые люди обязаны приходить на воинские смотры "конны, людны, оружны", а количество бойцов, которых они должны были выставлять, рассчитывалось по строго установленным нормам в зависимости от размеров их земельных владений.
Сформировалась стройная система центральных ведомств. Их тогда называли избами (Поместная изба, Челобитенная изба, Розбойная изба) или приказами. Умножилось количество "приказных людей" (грамотных профессиональных чиновников) — дьяков и подьячих.
В 1550 году вступил в силу новый Судебник, заменивший своего предшественника — маленький Судебник 1497 года: тот содержал целый ряд устаревших за полстолетия норм. Новый свод общерусских законов оказался значительно обширнее. Он является аналогом современного Уголовно-процессуального кодекса, но помимо этого содержит ряд важных норм по другим отраслям права. Многие области Московского государства получили территориальные своды законов — "уставные грамоты". Некоторые земли России имели подобные документы и прежде, так что выдача грамот была не столько нововведением реформаторов, сколько последовательной политикой. Приказные органы того времени работали в соответствии со специальными инструкциями, по значению и составу своему соответствующими современным профильным кодексам. Известен, например, подобного рода документ, специально разработанный для Разбойного приказа. Он представляет собой аналог значительной части Уголовного кодекса в современном его понимании.
Церковь, ведомая святым Макарием, создала "Великие Минеи Четьи", то есть тот самый общерусский пантеон святых, а на соборе 1551 года одобрила "Стоглав" — важнейший универсальный сборник, содержащий юридические, нравственные, вероисповедные и административные нормы. В нем же декларировалось исключительно важное для истории русского просвещения решение учредить по городам "книжные училища".
В 1551 году также удалось прийти к приемлемому компромиссу в вопросе о церковном землевладении, полемику по которому московские митрополиты вели с правительственными кругами на протяжении нескольких десятилетий. Государство всячески стремилось ограничить аппетиты священников, а еще того лучше — реквизировать владения архиерейских домов и монашеских обителей. Напротив, церковь желала сохранить и приумножить свое достояние: выходу поместий и вотчин из "службы" в пользу монастырей и архиереев были поставлены жесткие ограничения. Теперь же в честь казанской победы 1552 года был воздвигнут великолепный Покровский собор, более известный нашим современникам в качестве храма Василия Блаженного. Это была великая по объему работа, и выполнили ее в необычайно короткий срок — всего-то за десятилетие!