Управление, с точки зрения Рима, заключалось главным образом в сборе налогов - денег или продуктов, мобилизации солдат и поддержании инфраструктуры - дорог, акведуков, - которая поддерживала империю. В заморских областях связь между военными и гражданами, которая так сильно определяла Рим, была изменена. Задача губернаторов за пределами Италии заключалась в сборе налогов, которые шли на содержание римской армии, а не в призыве граждан-солдат. В провинциях в основном сохранялась местная практика, а элиты могли получить желанную привилегию римского гражданства. Такой минималистский подход к управлению питал фундаментальное разделение между римлянами, включая ассимилированную элиту с их общими политическими и культурными практиками, и неримлянами, чьи институты и образ жизни были многочисленными и отличались друг от друга.
Римляне нашли способ выразить это различие в законодательстве. В отдаленных районах римляне, как и в самом Риме, могли решать свои юридические вопросы по римскому праву. Неримляне же по большинству обычных вопросов могли обращаться к собственным властям - такая практика сегодня называется правовым плюрализмом. Но что происходило, когда римлянин и неримлянин решали деловые вопросы? Этот вопрос привел римлян к созданию теорий, которые отличали гражданские законы разных наций - законы, которые понимались как различные для разных народов, - от закона всех наций (единого свода правил), который должен был применяться претором к иностранцам в Римской империи или к спорам между римлянами и неримлянами.
Для римлян экспансия создавала свой собственный мотив, вознаграждая солдат грабежом, а полководцев - рабами, славой и еще большим грабежом. В подчиненных регионах губернаторы и их мизерные штаты должны были полагаться на местных лидеров, чтобы собирать налоги - деньгами, добром или солдатами. Сотрудничество с местными элитами, как и колонизация и порабощение, вовлекало людей в новые сети и постепенно создавало культурное пространство для инкорпоративной деятельности, в которой римляне преуспели.
Империя обретает императора
Ко второму веку до н. э. задачи имперского правления стали перегружать минималистские институты республики. Судебные органы Рима не могли обеспечить достаточную защиту, особенно в связи с обвинениями в коррупции, которые порождала значительно расширившаяся империя. Римляне нарушали правила своей республики: генералам предоставлялись особые полномочия, больше ресурсов и более длительные сроки командования, иногда для того, чтобы держать их подальше от столицы.
Борьба за власть в республиканском Риме приняла ожесточенный оборот около 133 года до н. э., когда трибун Тиберий Гракх был убит сенаторами. Укоренившаяся связь политического и военного командования сделала значительно расширившуюся республику уязвимой для войн между соперничающими лидерами. Некоторые старые семьи в сенате пытались защитить институты республики от амбиций отдельных консулов. Когда Юлий Цезарь вышел победителем из имперских завоеваний и сражений с соперниками, его обвинили в желании сделать себя царем. Цезарь облачился в регалии римского прошлого, кумулятивные должности и полномочия, разрешил открыть храмы для своего культа и усыновил наследника, Октавиана. Все это свидетельствовало о том, что Цезарь считал империю своей, чтобы править ею и передать по наследству. Сенаторы убили Цезаря в 44 году до н. э., вскоре после того, как он занял новый зловещий пост "пожизненного диктатора".
Именно Октавиан, приемный сын Цезаря, сумел сделать себя первым императором Рима, обладателем всеохватывающей, высшей, пожизненной и законной власти. После смерти Цезаря Октавиан отказался от своего доусыновительского имени "Гай Октавий", принял военное звание "Император", украсил этот ссылками на своего обожествленного отца и создал себе новое властное имя "Imperator Caesar Divi Filius". В 27 году до н. э. сенат наделил Октавиана целым рядом новых полномочий, а также еще одним титулом - "Август", который ранее применялся к богам и означал их способность "увеличивать", делать что-то лучше. Октавиан стал princeps, или первым гражданином, а на смену республике пришло то, что римляне стали называть "принципатом", - новый тип правления, при котором власть принадлежала одному лидеру.
Как и республика на протяжении примерно пятисот лет, принципат тоже развивался с течением времени. Август прожил сорок один год в качестве императора; эта медицинская удача способствовала укреплению принципата. Его приемный сын Тиберий сменил его в 14 году н.э. В это время относительного мира и процветания институты управления, войны, финансов и культуры были приспособлены как к превосходящим полномочиям императора, так и к требованиям управления огромным государством. После ожесточенных конфликтов и войн, которые терзали республику, римлян привлекала перспектива порядка; похоже, они смирились с преобразованием старых институтов в более концентрированную форму власти. Во времена Августа император обладал imperium maius, что означало "власть, превышающая власть человека, который должен управлять любой провинцией, в которую он войдет". Эта концепция императора как правителя других правителей, адаптация ассирийского и библейского царя царей, сохранится на протяжении веков.