Как выяснилось, более чем в 90 процентах случаев штатные судьи административных агентств выносят решения в пользу агентства, а не обвиняемого, без участия присяжных, которые могли бы повлиять на исход дела. Один из судей Комиссии по ценным бумагам и биржам США (SEC) с шокирующим счетом 51:0 выносил решения в пользу агентства, не встретив ни одного дела, в котором, по его мнению, обвиняемый должен был бы выиграть. Это не должно никого удивлять.
Эти проблемы отнюдь не являются уникальными для SEC. Они пронизывают все административное государство, состоящее из более чем четырехсот агентств.
Люди, которые работают в этих агентствах, никогда не избирались на свои должности. Обычно мы думаем, что живем в стране, где избиратели могут избрать представителей, которые не справляются со своими обязанностями. Конечно, именно такой была страна, которую, как считали наши основатели, они создавали, что заметно отличалось от их опыта колониальных подданных короля Георга III. Но на самом деле — и это не оспаривают ни республиканцы, ни демократы — сотрудников федеральной бюрократии нельзя выгнать с должности, как бы грубо они ни нарушали дух нашей Конституции или волю избирателей.
Я знаю, что в начале этой книги обещал вам, что буду писать языком, подходящим для беседы за обеденным столом. Но позвольте мне на мгновение нарушить это правило, чтобы проанализировать мотивы управленческих акторов в административном государстве.
Защитники статус-кво утверждают, что президент США по-прежнему должен назначать руководителей каждого из этих агентств по совету и с согласия Сената США. Даже если главы FDA и SEC не избираются сами, люди, которые их назначают, являются таковыми.
Эта защита не работает по двум пунктам. Во-первых, она по-прежнему не решает основную проблему разделения властей: законодательная власть должна принимать законы, а исполнительная — обеспечивать их исполнение. Наши создатели разработали систему, в которой лидеры обеих ветвей власти избираются в ходе демократического процесса, но при этом дополнительно предусмотрели необходимость разделения ветвей власти, выполняющих две центральные функции: кто издает обязательные для исполнения указы, а кто применяет силу для их исполнения. Даже если бы главы ведомств избирались демократическим путем, это все равно не решило бы проблему разделения властей.
Более практическая проблема заключается в том, что это миф, будто бюрократы, которые пишут обязательные для исполнения нормативные акты, действительно подотчетны избранным представителям. Большинство американцев полагают, что это означает, что представители, которых мы избираем для управления правительством, например президент, могут нанимать и увольнять бюрократов в этих агентствах, если они плохо выполняют свою работу. Это не совсем так. В стране насчитывается более четырех миллионов федеральных бюрократов, но менее трех тысяч из них могут быть уволены президентом или даже секретарями кабинета министров в правительстве США. Это потому, что остальные защищены так называемой «защитой гражданской службы», призванной оградить их от политически мотивированных увольнений.
Основная логика этих правил заключается в том, что мы как страна не хотим, чтобы аполитичный карьерный сотрудник FDA, чья ежедневная работа заключается в принятии решения о рисках безопасности исследуемого лекарства, был подвержен репрессиям со стороны президента, который не согласен с этим сотрудником по вопросам, скажем, контроля над оружием или абортов. Оправдание защиты госслужащих состоит в том, что технократы не должны зависеть от превратностей политики или темперамента политиков, которые приходят и уходят. Это приводит к принятию некачественных технических решений, снижению стабильности регулируемой частной промышленности и уменьшению доверия к бюрократическому опыту — так утверждается.
Но вот в чем проблема: во имя защиты технических специалистов от политических преследований мы случайно создали совершенно новый класс политически неподотчетных бюрократов, которых нельзя уволить даже за то, что они не справляются с работой, для которой их наняли.
Предположим, что президент был избран после того, как дал предвыборное обещание ускорить процесс рассмотрения новых лекарств с целью снижения стоимости рецептурных препаратов за счет усиления конкуренции. Если есть карьерный сотрудник FDA, не согласный с этой политикой и продолжающий рассматривать заявки на разработку лекарств в прежнем медленном темпе, президент должен иметь возможность уволить его. Но он не может. И что еще более удивительно, комиссар FDA тоже не может. Правила государственной службы защищают такого сотрудника от увольнения только «по причине», что включает в себя только самые вопиющие и зачастую незаконные действия, такие как кража государственного имущества или появление на работе в состоянии алкогольного опьянения.