В отличие от многих других государей, в разное время занимавших российский трон, Екатерина взошла на него, имея не только ясное представление о принципах, по которым она будет править, но и вполне определенную политическую программу. В основе ее лежали прежде всего идеи, почерпнутые ею из книг просветителей, которые, в свою очередь, были последователями рационалистических философов второй половины XVII в. Пожалуй, ключевым словом в представлениях тех и других об идеальном устройстве государства было слово «закон». «Человечеству, — замечает историк Е. В. Анисимов, — казалось, что наконец найден ключ к счастью — стоит правильно сформулировать законы, усовершенствовать организацию, добиться беспрекословного, всеобщего и точного исполнения начинаний государства. „…“ Отсюда „…“ оптимистическая наивная вера людей XVII-XVIII веков в неограниченные силы разумного человека, возводящего по чертежам, на началах опытного знания, свой дом, корабль, город, государство».
Дать народу разумные и справедливые законы, которые обеспечат всеобщее благоденствие, — в этом любимые и почитаемые Екатериной авторы видели основную задачу просвещенного правителя страны. А она мечтала прослыть именно таким просвещенным монархом. Новые законы должны были регулировать все сферы жизни, и, таким образом, государство становилось правовым — «законной монархией», то есть таким, в котором все совершается по букве писаного закона. Законом, и только им, должна быть ограничена и свобода граждан. Они, граждане, наделены определенными правами, обязанностями и привилегиями в зависимости от принадлежности к тому или иному сословию. Причем привилегии — это неотъемлемое свойство всякого сословия, играющего в государстве свою, отведенную ему роль. Государство, те, кто им управляет, и граждане связаны системой взаимных обязательств, обязанностей, неукоснительное соблюдение которых является их долгом. Так обеспечивается стабильность государства, его процветание, «общее благо». Следить же за тем, чтобы законы не нарушались, и с их помощью регулировать, регламентировать жизнь населения — одна из функций государства, которую оно исполняет при помощи аппарата управления. В нем, в свою очередь, важное место отведено полиции, ибо она, как заметил еще Петр I, «есть душа гражданства». Государство же должно заботиться о воспитании подданных в духе законности, точного исполнения гражданских прав и обязанностей.
Такое государство в XVIII в. назвали регулярным или полицейским. Выражение «полицейское государство», как отмечает американский историк Дэвид Гриффите, означало лишь «государство, в котором правитель заботится о благосостоянии подданных и стремится создать его путем активного вмешательства в их повседневную жизнь». «Географические и научные открытия, как и ускорение интеллектуального развития, способствовали постепенному возникновению представления о том, что созданный Богом мир не завершен, а его продуктивные возможности безграничны, — разъясняет другой американец, Марк Раев. — Более того, человек сумел обнаружить законы, регулирующие природу, и, основываясь на этом знании, считал возможным использовать свои силы для максимального увеличения ресурсов как в материальной, так и в культурной сферах. Рост продуктивных возможностей должен был сперва принести пользу государству и его правителям, а затем постепенно увеличить благосостояние и процветание почти всех членов общества. „…“ Достичь этого можно было с помощью образованной элиты администраторов под руководством государя, который воспитывает население для продуктивной работы через регулярность и плановую деятельность центральной власти. „…“ Эту новую политическую культуру обычно называют регулярным полицейским государством».
Такова была теория, взятая на вооружение Екатериной II. В том, что она применима к России, императрица не сомневалась, ибо была убеждена, что Россия — часть Европы и, следовательно, у нее общая с Европой судьба. «Россия есть европейская держава», — писала она в 1766 г. Именно в приобщении России к Европе видела она прежде всего заслугу своего великого предшественника Петра I: «Перемены, которыя в России предприял Петер Великий, тем удобнее успех получили, что нравы, бывшие в то время, совсем не сходствовали с климатом и принесены были к нам смешением разных народов и завоеванием чуждых областей. Петр Первый, введя нравы и обычаи европейские в европейском народе, нашел тогда такия удобности, каких он и сам не ожидал».
Однако это не означает, что императрица собиралась механически перенести западную теорию на русскую почву. Да и возникшая на почве западноевропейской культуры теория была усвоена ею отнюдь не поверхностно и механически. Будучи знакома с политической историей крупнейших стран Европы, она не просто видела перед собой некие модели, но вполне ясно представляла себе историю их складывания, а следовательно, могла оценить их достаточно критично. К тому же и чтение сочинений просветителей, выступавших с острой критикой архаичных порядков в своих странах, также должно было настроить ее на скептический лад.
Екатерина не раз замечала, что вновь вводимые законы должны быть «приноровлены» к обычаям народа и согласованы с уже существующим законодательством. Ко времени восшествия на престол она уже немало знала о стране, которой ей предстояло править. Став же императрицей, она постаралась узнать еще больше. Ради этого она — впервые после Петра I — предпринимала поездки по стране, много читала, изучала архивные документы, беседовала с людьми. Конечно, знания ее все равно так никогда и не стали ни полными, ни вполне достоверными, объективными. Ведь и когда она ездила по Волге или путешествовала по Прибалтике, по западным губерниям, отправлялась в Крым или всего лишь в Троице-Сергиеву лавру, она видела лишь то, что показывали ей местные администраторы, чья квалификация нередко сводилась к умению пустить пыль в глаза начальству. Да и сама она, особенно в последние годы царствования, была рада обмануться, ведь так хотелось видеть реальные плоды своей деятельности. И все же она была достаточно умна, проницательна и пытлива, чтобы за тем, что позже стали называть «потемкинскими деревнями», увидеть если не всю реальность, то по крайней мере ее большую часть.
О том, как Екатерина понимала разницу между теорией и реальной практикой, свидетельствует ее знаменитый диалог с Дени Дидро. Когда великий француз приехал в Россию, императрица приняла его со всевозможным почтением и вела с ним долгие разговоры, в значительной мере сводившиеся к монологам философа, почитавшего своим долгом наставлять императрицу в том, что и как ей следует делать. Екатерина, казалось, внимала ему, но не спешила исполнять его советы. Когда же озадаченный Дидро увидел, что усилия его остаются втуне, и поинтересовался у государыни, почему она не бросается немедленно действовать по его указаниям, Екатерина отвечала: «Вашими высокими идеями хорошо наполнять книги, действовать же по ним плохо. Составляя планы различных преобразований, вы забываете различие наших положений. Вы трудитесь на бумаге, которая все терпит, между тем как я, несчастная императрица, тружусь для простых смертных, которые чрезвычайно чувствительны и щекотливы».
Еще ранее встречи с Дидро, во время путешествия по Волге в 1767 г., она писала Вольтеру, торопившему ее с изданием новых законов: «Подумайте только, что эти законы должны служить и для Европы, и для Азии; какое различие климата, жителей, привычек, понятий! Я теперь в Азии и вижу все своими глазами. Здесь 20 различных народов, один на другого не похожих. Однако ж необходимо сшить каждому приличное платье. Легко положить общие начала, но частности? Ведь это целый особый мир: надобно его создать, сплотить, охранять».
С годами Екатерина сделалась отчаянной русской патриоткой, и это также важная черта ее мировоззрения, без учета которой невозможно понять и правильно оценить ее деяния. Не без намека на собственную блестящую карьеру, она писала, что Россия для иностранцев является «пробным камнем их достоинств»: «Тот, кто успевал в России, мог быть уверен в успехе во всей Европе… Нигде, как в России, нет таких мастеров подмечать слабости, смешные стороны или недостатки иностранца: можно быть уверенным, что ему ничего не спустят, потому что, естественно, всякий русский в глубине души не любит ни одного иностранца». В 1782 г. сыну и невестке, описывавшим в письмах к матери виденные ими в Европе красоты, она замечает: «Хотя никогда я не была в странах, которые вы посетили, однако всегда была того мнения, что с маленьким старанием мы бы пошли наравне со многими другими». А уже в самом конце жизни, за несколько месяцев до смерти, в частной записке Н. П. Румянцеву Екатерина пишет: «Было время, в которое приказано было все заимствовать у датчан, потом у голанцов, потом у шведов, потом у немцев, но уские кафтаны таковых тел малых не были впору колосу нашему и долженствовали исчезнуть, что и збылось».