Высшим законоподготовительным органом, как бы президиумом народного собрания, стал совет пятисот (буле). Кандидаты в совет выбирались по демам жребием, по особому расписанию, пропорционально числу жителей в деме: были демы, выбиравшие одного кандидата, тогда как дем Ахарны выбирал 22 кандидата. Число кандидатов было в два раза больше числа мест; старый совет проверял каждого кандидата и устранял недостойных. Всего на каждую филу приходилось пятьдесят булевтов (членов совета); пятьдесят булевтов, избранных от одной и той же филы, руководили советом в течение десятой части года; каждый из них назывался пританом, а все вместе — пританией; пританией же называлась десятая часть года. Пританы собирали совет ежедневно (кроме праздничных дней), а народное собрание первоначально не реже одного раза в пританию. Совет утверждал кандидатов в члены нового совета, проверял отчеты должностных лиц, наблюдал за постройкой флота и доков и имел большую административную власть. Во времена Клисфена он имел право налагать штраф, заключать в тюрьму, а в некоторых случаях даже казнить.
Но основной функцией совета была пробулевма. Ни один закон, ни одно предложение не могло быть внесено в народное собрание без пробулевмы, т. е. без рассмотрения в совете и его резолюции. Вполне понятно, что в народном собрании, состоящем из 10—20 тысяч человек, невозможно обсуждать дела, если они не обдуманы и не подготовлены заранее небольшой коллегией. Пока такая подготовка производилась ареопагом или архонтами, они фактически, очевидно, имели решающее влияние на все государственные дела. Теперь эта предварительная подготовка оказалась в руках демократического органа — совета. Архонты сохранили роль правительства Афин и при Клисфене, но роль их была значительно ограничена. Характерно, что до Клисфена постановления народного собрания датировались по архонту; теперь имя архонта не упоминается, и они датируются по секретарю первой притании совета. Равным образом, и ключами от городской кассы теперь владеет не архонт, а совет. Архонт-полемарх сохраняет значение верховного военачальника; но он теперь является только председателем коллегии из десяти стратегов, избираемых с 502 г. (поднятием рук) по одному от каждой филы.
Возможно, впрочем, что эта коллегия получила фактическое влияние уже при Писистрате. Действительно, Писистрату и его сыновьям для укрепления своей диктатуры были необходимы особые отряды, частью состоявшие из преданных ему крестьян «дубиноносцев», частью из иностранцев-наемников. Руководители этих отрядов и назывались, быть может, стратегами. Из рисунков на вазах мы видим, что в войске Писистрата большую роль играли скифы.
Эти стихийно возникшие учреждения Клисфену необходимо было оформить. Стратеги в его конституции получают характер военачальников, выбираемых по одному из каждой организованной им филы; скифские стрелки становятся государственными рабами и играют с этого времени в Афинах роль полицейских. Энгельс делает по этому поводу следующее остроумное замечание:
«Афиняне учредили, таким образом, одновременно со своим государством также и полицию, настоящую жандармерию из пеших и конных лучников... Но эта жандармерия формировалась из рабов. Эта полицейская служба представлялась свободному афинянину столь унизительной, что он предпочитал давать себя арестовать вооруженному рабу, лишь бы самому не заниматься таким позорным делом. В этом сказывался еще образ мыслей древнего родового быта. Государство не могло существовать без полиции, но оно было еще молодо и не пользовалось еще достаточным моральным авторитетом, чтобы внушить уважение к занятию, которое бывшим членам рода неминуемо должно было казаться гнусным».[148]