Вино приготовлялось казною на винокурнях, находившихся при кабаках, или поставлялось в кабаки от подрядчиков — торговых людей и помещиков, или шло от откупщика, взявшего на откуп кабак, и поэтому в одних кабаках продавали вино верные целовальники, а в других — откупщики. В указах, посылаемых в конце года об отдаче кабачных сборов на следующий год, предоставлялась полная власть отдать кабаки «на веру» или «на откуп», а потому, смотря по обстоятельствам, то одна форма управления действовала, то другая. Заводя кабаки, отдавали их земству и поручали продавать вино целовальникам, избранным на вере.[104] В Новгороде целовальниками назывались присяжные — люди, которые пользовались всеобщим уважением; но когда это звание перешло в Москву, когда целовальник стал присягать для продажи царского вина, когда к слову целовальник прибавилось кабашный, народ тотчас же заклеймил это имя тем презренным значением, с каким оно дошло до нашего времени. В кабацкие выборные никто не шёл, в откупщики мог пойти любой из московских жителей, но откупщики хоть и выгодны были для казны, но ненавистны народу, и поэтому московское правительство до самого конца XVII века старалось освободить питейное дело от откупщиков и сосредоточить его в руках выборных людей. Уложением 1649 года кабаки отданы на откуп; в 1651 году откупа уничтожены и везде введена казённая продажа; в 1663 году решили, чтобы кабакам быть на откупу и на вере; в 1619 году патриарх на соборе восставал против откупов в подмосковных селах; в 1681 году подгородные откупные кабаки уничтожаются и вводится продажа на вере; в 1681 году откупа окончательно уничтожены. Но к началу XVIII века выборное начало, которым держалась ещё Древняя Русь, совершенно ослабло, откупа возникли с новой силой и с тех пор развивались спокойно вплоть до нашего времени.
Люди, выбранные для торговли в кабаках на вере и называвшиеся поэтому верными людьми, были головы и целовальники. Сначала они избирались из местных жителей, а в Москве — из торговых людей, составлявших гостиные и суконные сотни и слободы; от выбора освобождались только те, которые жили на монастырских землях по тарханным грамотам. По закону они должны были избираться по очереди, но скоро всякая очередь была нарушена, и хотя целовальников выбирали ещё из местных жителей, но головы для большей верности посылались из Москвы, вообще со стороны. Так как в государстве не было ещё резко отдельных сословий, то головы бывали из боярских детей и выбирались всяких чинов людьми. В дворцовых сёлах и чёрных волостях[105] головы вместе с целовальниками выбирались из местных жителей; но господские крестьяне этого права были лишены: целовальников к ним присылали из городов. Вообще старались всеми силами удалить крестьян от продажи питей. По Уложению 1649 года пашенным людям в Москве и в городах, «буде у них объявятся погреба с иностранными винами, велено их продавать государевым тяглым людям, и, кроме их, никому погребов не держать». В сёлах же и деревнях крестьянам, которые «наперед сего в посадских не бывали, впредь в погребах не сидеть, и кабаков не откупать под страхом смертной казни». Исключение, как увидим, делалось крестьянам, находившимся во владении Воротынских, Ромодановских, Собакиных. Здесь случалось, что крестьяне откупали кабак всем миром, и он писался «за всеми крестьяны».
Было общим правилом — выбирать в головы людей первых статей, богатых, и, если можно, грамотных; в целовальники же — людей вторых статей, молодших, средних и мелких. Но обыкновенно делалось так, что зоевода да богатые люди, которые, опираясь на московских дьяков, всё больше и больше забирали в свои руки общественные дела, «собрався одни», по недружбе на мелких людей писали их без очереди в службу. Как и было в 1665 году во Пскове, когда мелкие люди вынуждены были жаловаться на богатых. Так делалось в течение всего XVII века и в начале XVIII, когда старинное выборное начало не было ещё уничтожено. Посошков в книге своей «О скудости и богатстве» (1724) писал: «Выбираютъ въ целовальники самыхъ бѣдняковъ, то какъ ему правду дѣлать, что если ему не украсть, то и хлѣба ему добыть негдѣ». Головы и целовальники — это были как будто закрепощённые кабацкие служители. Оторвут его от дома, посадят в кабак собирать питейную прибыль, а чём ему питаться — того не спрашивают. Посошков — человек, хорошо знакомый с питейным делом, предлагал выдавать выборным не только годовое жалованье, но ещё со всякого рубля по гривне. Но Москва XVI–XVII веков ничего знать не хотела, кроме государевой службы, а потому одни бежали от выборов, чтоб не разориться, а другие, которым терять было нечего, а напротив представлялась возможность нажиться, шли в кабак и разоряли народ, и таким образом день от дня, год от году, всё более и более складывался и крепнул в Москве тип кабацкого целовальника.