Из губернаторов особенною деятельностию по-прежнему отличался новгородский Сиверс. 19 января в присутствии императрицы читали в Сенате донесение Сиверса об объезде им губернии. Губернатор доносил, между прочим, о соединении каналом реки Ковжи с Вытегрою и чрез них Белого моря с Онежским озером; решено: для снятия этих мест и положения на план ассигновать губернатору 500 рублей; утверждено его предложение о съемке на план Архангельской дороги и проведении ее прямыми линиями, отчего много сократится настоящая дорога от Петербурга до Архангельска. Сиверс предлагал учредить в Вольном экономическом обществе премию примерно в 1000 рублей для выдачи тому, кто первый из Новгородской губернии представит несколько кулей каменного угля, признанного годным. Сенат согласился. Сиверс просил также, чтоб позволено было ему выписать из Швеции ученого ботаника и минералога, который бы поехал с ним для обзора губернии и освидетельствовал горы, разделяющие воды Балтийского, Белого и Каспийского морей; определено: обнадежить губернатора, что если выписанный им из Швеции ученый своими изысканиями окажет полезные обществу плоды, то без награждения оставлен не будет. Сиверс требовал учреждения банка в Новгороде; определено отвечать: примется в рассмотрение, когда государству будет возможность распространить банковые учреждения и для купечеств других губернских городов, кроме столиц. Не переставая заботиться об участи крестьян, Сиверс писал в Сенат, что «по незнанию грамоте тем более они достойны сожаления», и, чтоб побудить крестьян учиться грамоте, указывал, по его мнению, надежное средство: умеющих грамоте не брать в рекруты. Сенат определил: об этом рассуждать в комиссии об Уложении.
Время собрания этой знаменитой комиссии приближалось. Екатерина хотела выслушать мнения русских людей о существующих законах и о средствах исправить то, что казалось им дурным; но в то же время она, считая себя представительницею европейского образования, давала им свод мнений, добытых наукою, о возможно лучшем устройстве человеческих обществ, не скрывая, что желанное ею устройство должно соответствовать настоящим потребностям страны и народа, «умоначертанию» последнего, и, таким образом, предполагая заранее для теоретических выводов практические ограничения.
«Наказ» освящен молитвою, предпосланною ему: «Господи Боже мой! вонми ми и вразуми мя, да сотворю суд людем твоим по закону святому твоему судити в правду». Законы должны соответствовать состоянию народа, твердил автор «Наказа»; но при этом, естественно, рождался вопрос: состояние русского народа таково ли, что выводы, сделанные европейскою наукою, могут быть полезным указанием при составлении Уложения для него? Решая этот вопрос утвердительно, Екатерина провозглашает, что русский народ есть народ европейский; то, что придавало ему черты неевропейского народа, было временное и случайное, а то, что надобно было принять в расчет как существенное, было европейское и требовало для своего утверждения и развития помощи европейской науки. Это положение подтверждается историею: «Россия есть европейская держава. Доказательство сему следующее: перемены, которые в России предприял Петр Великий, тем удобнее успех получили, что нравы, бывшие в то время, совсем не сходствовали со климатом и принесены были к нам смешением разных народов и завоеваниями чуждых областей. Петр Первый, вводя нравы и обычаи европейские в европейском народе, нашел тогда такие удобности, каких он и сам не ожидал».
Что касается правительственной формы, то первое условие страны, ее чрезвычайная обширность, требовало самодержавия: «Государь есть самодержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в его особе, власть не может действовать сходно с пространством толь великого государства. Надлежит, чтобы скорость в решении дел, из дальних стран присылаемых, награждала медление, отдаленностью мест причиняемое. Всякое другое правление не только было бы России вредно, но и вконец разорительно. Но давно уже вошло в общее сознание, что европейские государства отличаются от азиатских свободою в отношении подданных к правительствам, и потому надобно было определить эту свободу в государстве самодержавном. Самодержавных правлений намерение и конец есть слава граждан, государства и государя. Но от сея славы происходит в народе, единоначалием управляемом, разум вольности, который в державах сих может произвести столько же великих дел и столько споспешествовати благополучию подданных, как и самая вольность. Надобно в уме себе точно и ясно представити: что есть вольность? Вольность есть право все то делать, что законы дозволяют, и, ежели бы где какой гражданин мог делать законами запрещаемое, там бы уже больше вольности не было, ибо и другие имели бы равным образом сию власть. В государстве вольность не может состоять ни в чем ином, как в возможности делать то, что каждому надлежит хотеть, и чтоб не быть принужденным делать то, чего хотеть не должно. Государственная вольность в гражданине есть спокойствие духа, происходящее от мнения, что всяк из них собственною наслаждается безопасностью, и, чтобы люди имели сию вольность, надлежит быть закону такову, чтоб один гражданин не мог бояться другого, а боялись бы все одних законов. Равенство всех граждан состоит в том, чтобы все подвержены были тем же законам. Сие равенство требует хорошего установления, которое воспрещало бы богатым удручать меньшее их стяжание имеющих и обращать себе в собственную пользу чины и звания, порученные им только как правительствующим особам государства».
Установление взгляда на уголовные преступления и наказания, разумеется, должно было занимать видное место в «Наказе», ибо наука, которой Екатерина была здесь представительницею, особенно послужила человечеству в этом отношении, хотя нельзя забывать, что русские люди уже были приготовлены к этой перемене в царствование государыни, отменившей смертную казнь. «Испытайте со вниманием, – говорит „Наказ“, – вину всех послаблений, увидите, что она происходит от ненаказания преступлений, а не от умеренности наказаний. Последуем природе, давшей человеку стыд вместо бича, и пускай самая большая часть наказания будет бесчестие, в наказании преступления заключающееся. И если где сыщется такая область, в которой бы стыд не был следствием казни, то сему причиною мучительское владение, которое налагало то же наказание на людей беззаконных и добродетельных. А ежели другая найдется страна, где люди инако не воздерживаются от пороков как только суровыми казнями, опять ведайте, что сие проистекает от насильства правления, которое установило сии казни за малые погрешности. Часто законодавец, хотящий уврачевати зло, не мыслит более ни о чем, как о сем уврачевании; очи его взирают на сей только предлог и не смотрят на худые оттуда следствия. Когда зло единожды уврачевано, тогда мы не видим более ничего, кроме суровости законодавца; но порок в общенародии остается от жестокости сей произросший, умы народа испортились: они приобыкли к насильству». Мы видели, как русские люди постоянно и горько жаловались на медленность в решении судных дел, происходившую от разных причин: и от недостатков законодательства, и от недостаточности судебного персонала, и от необразованности и безнравственности судей. Отсюда с легкой руки Посошкова начали ставить в образец турецкое правосудие по его скорости, и такие отзывы слышались не в одной России, но и на западе Европы, где судебная волокита также выводила из терпения. Автор «Наказа» счел необходимым вооружиться против этих похвал турецкому правосудию, указать различие между азиатским произволом и европейскою законностью. «Слышно часто, что в Европе говорят: надлежало бы, чтобы правосудие было отправляемо так, как в турецкой земле. Посему нет никакого во всей подсолнечной народа, кроме в глубочайшем невежестве погруженного, который бы толь ясное понятие имел о вещи такой, которую знать людям нужнее всего на свете. В турецких странах, где очень мало смотрят на стяжания, на жизнь и на честь подданных, оканчивают скоро все распри таким или иным образом. Способов, как оныя кончить, у них не разбирают, лишь бы только распри были кончены. Паша, внезапно ставши просвещенным, велит по своему мечтанию палками по пятам бить имеющих тяжбу и отпускает их домой. А в государствах, умеренность наблюдающих, где и самого меньшего гражданина жизнь, имение и честь в уважение принимается, не отъемлют ни у кого чести, ниже имения прежде, нежели учинено будет долгое и строгое изыскание истины; не лишают никого жизни, разве когда само отечество против оныя восстанет; но и отечество ни на чью жизнь не восстает инако, как дозволив ему прежде все возможные способы защищать оную».